Le Conseil constitutionnel a rendu, le 21 septembre 2012, la décision numéro 2012-273 QPC relative au contrôle administratif et financier des organismes de formation professionnelle continue. Le litige trouve son origine dans le contrôle d’une structure prestataire par les services de l’État sur le fondement du code du travail. Cette procédure a conduit au rejet de certaines dépenses et au prononcé d’une amende égale au montant des sommes litigieuses. La société requérante a alors soulevé une question prioritaire de constitutionnalité visant les articles L. 6362-5, L. 6362-7 et L. 6362-10 dudit code. Elle soutenait que l’imprécision des obligations de justification portait atteinte au principe de légalité des délits et des peines garanti par la Constitution. La société intervenante invoquait également une méconnaissance de la liberté d’entreprendre en raison de l’étendue du contrôle exercé par l’autorité administrative. Les sages doivent déterminer si les obligations comptables imposées aux organismes de formation et les sanctions afférentes respectent les principes de clarté et de liberté. Le Conseil constitutionnel écarte les griefs en jugeant que le législateur a défini des obligations suffisamment précises pour garantir la bonne utilisation des fonds publics.
I. La légitimité du contrôle administratif en matière de formation professionnelle
A. La poursuite d’un objectif d’intérêt général Le Conseil constitutionnel rappelle que le livre III du code du travail organise l’accès des travailleurs à la formation et en réglemente le financement. L’article L. 6361-1 confie à l’État un contrôle financier sur les dépenses exposées par les employeurs au titre de leur obligation de participation. Ce mécanisme de surveillance est « destiné à vérifier que les sommes versées par les personnes publiques ou par les employeurs sont affectées à cette seule fin ». La décision souligne ainsi que le législateur a entendu préserver l’intégrité des fonds dédiés au développement des compétences des salariés français. La protection des deniers publics et des cotisations obligatoires constitue un but d’intérêt général justifiant une intervention de l’administration dans la gestion privée. Cette mission régalienne permet de s’assurer que les actions de formation correspondent aux objectifs légaux et bénéficient effectivement aux travailleurs concernés par ces dispositifs.
B. L’absence d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre La liberté d’entreprendre découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 mais le législateur peut y apporter des limitations liées à l’intérêt général. Les juges constitutionnels considèrent que « ni la liberté d’entreprendre ni aucune autre exigence constitutionnelle ne fait obstacle » au contrôle de l’activité des prestataires. L’atteinte portée à cette liberté par les dispositions de l’article L. 6362-5 n’est pas jugée disproportionnée au regard de l’objectif de transparence poursuivi. Le Conseil constitutionnel valide la possibilité pour les agents de l’État de vérifier la réalité et la nature des dépenses engagées pour la formation. Les obligations de présentation des documents et de justification des fonds reçus apparaissent comme des corollaires nécessaires au versement de sommes à vocation sociale. Le contrôle de la conformité de l’utilisation des fonds ne saurait donc être regardé comme une entrave excessive à l’autonomie de gestion des entreprises.
II. La validation des sanctions au regard du principe de légalité
A. L’extension des garanties constitutionnelles aux sanctions administratives L’article 8 de la Déclaration de 1789 pose le principe de la légalité des peines qui s’étend à toute sanction ayant le caractère d’une punition. Le Conseil constitutionnel relève que la méconnaissance des obligations du code du travail entraîne l’obligation de verser au Trésor public une amende financière. Ces dispositions instituent ainsi « des sanctions ayant le caractère d’une punition » bien qu’elles soient prononcées par une autorité administrative en dehors des cours pénales. L’exigence de définition des infractions se trouve toutefois satisfaite dès lors que le texte fait référence aux obligations liées à l’activité exercée. Les prestataires de formation sont soumis à un cadre réglementaire spécifique en raison de la nature des fonds qu’ils perçoivent pour leurs missions. La qualification de punition impose une rigueur terminologique dans la loi sans toutefois exiger la précision absolue requise pour les crimes ou délits.
B. La précision suffisante des obligations comptables et réglementaires La société requérante critiquait l’usage de notions floues telles que le bien-fondé des dépenses ou la conformité de l’utilisation des fonds reçus. Le Conseil constitutionnel juge que l’exigence de justifier le « bien-fondé » impose simplement que les dépenses soient « utiles à la réalisation des actions de formation ». L’obligation de démontrer la « conformité de l’utilisation des fonds aux dispositions légales » ne vise que les textes réglementant spécialement les activités de formation professionnelle. Cette interprétation restrictive permet de circonscrire le pouvoir de l’administration et d’assurer une sécurité juridique minimale aux organismes contrôlés par les agents publics. Les juges estiment que l’étendue des obligations réprimées est définie de manière suffisamment précise pour ne pas méconnaître le principe constitutionnel de légalité. La loi permet ainsi aux professionnels de prévoir les conséquences de leurs manquements éventuels sans risquer une appréciation arbitraire de l’autorité de contrôle.
