Le Conseil constitutionnel a rendu le 9 août 2012 une décision majeure portant sur le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Ce texte fut signé le 2 mars 2012 par les plénipotentiaires de vingt-cinq États membres de l’Union européenne afin de renforcer la discipline budgétaire commune. Le juge fut saisi en application de l’article cinquante-quatre de la Constitution pour apprécier si cet engagement international comporte une clause contraire à la loi fondamentale. La question porte sur l’obligation d’intégrer dans le droit interne une règle d’équilibre budgétaire assortie d’un mécanisme de correction automatique en cas d’écart important. Les requérants craignent une atteinte aux prérogatives financières du Parlement et au principe selon lequel « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation ». Le Conseil constitutionnel juge que le traité ne nécessite pas de révision si la France choisit la voie de la loi organique pour sa mise en œuvre. L’analyse portera d’abord sur l’encadrement des finances publiques avant d’étudier les modalités d’insertion de ces normes dans l’ordre juridique national.
I. La préservation des prérogatives financières nationales face aux impératifs européens
A. L’encadrement renforcé de la discipline budgétaire commune
Les stipulations du titre trois du traité fixent un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d’un pacte budgétaire contraignant. L’article trois prévoit que la situation budgétaire des administrations publiques doit être en équilibre ou en excédent selon un objectif de moyen terme spécifique. Ce texte définit le solde structurel annuel comme une limite inférieure de déficit de zéro virgule cinq pour cent du produit intérieur brut aux prix du marché. Ces dispositions reprennent et renforcent les engagements de coordination des politiques économiques déjà souscrits par la France dans le cadre des traités européens antérieurs. Le juge constitutionnel relève que ces règles ne procèdent à aucun transfert de compétences nouvelles en matière de politique budgétaire au profit des institutions européennes. Le respect de cette trajectoire budgétaire s’inscrit dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques déjà consacré par l’article trente-quatre de la Constitution.
B. La mise en place d’un mécanisme de correction automatique
L’article trois prévoit l’instauration d’un mécanisme de correction déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’objectif de moyen terme défini. Cette mesure impose à l’État contractant l’obligation de mettre en œuvre des dispositions visant à corriger les dérives budgétaires sur une période temporelle déterminée. Le Conseil constitutionnel souligne que les stipulations internationales laissent aux États la liberté de définir les modalités de ce mécanisme dans le respect de leurs règles constitutionnelles. Le traité précise expressément que ce dispositif de redressement budgétaire doit respecter pleinement les prérogatives des parlements nationaux lors de l’examen des lois de finances. Cette garantie préserve le pouvoir de décision du Parlement français qui conserve la maîtrise de l’orientation globale des ressources et des charges publiques de la Nation. La souplesse laissée dans le choix des instruments de transposition permet d’envisager une intégration du traité sans remettre en cause la hiérarchie des normes.
II. Une intégration juridique conciliant suprématie constitutionnelle et efficacité du droit de l’Union
A. La validité du recours à la voie organique
Le traité propose une alternative pour l’insertion des règles budgétaires dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l’entrée en vigueur. Les États peuvent opter pour des dispositions constitutionnelles ou choisir des normes dont le plein respect est garanti de quelque autre façon tout au long du processus. Le Conseil constitutionnel juge qu’introduire directement des règles contraignantes et permanentes imposant l’équilibre exigerait une révision de la Constitution en raison du principe d’annualité budgétaire. Cependant, la seconde branche de l’alternative permet au législateur organique d’adopter des dispositions encadrant les lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques. Le recours à l’article trente-quatre de la Constitution permet ainsi de satisfaire aux exigences européennes sans modifier le texte suprême par une procédure de révision lourde. Cette voie organique assure la stricte observance des engagements internationaux tout en maintenant la Constitution au sommet de l’ordre juridique interne de la République française.
B. La préservation de la souveraineté face au contrôle européen
L’article huit du traité définit les conditions dans lesquelles la Cour de justice de l’Union européenne peut être saisie pour constater un manquement aux obligations. L’arrêt de la Cour de justice est contraignant et peut conduire au prononcé de sanctions financières contre l’État qui ne respecterait pas les prescriptions budgétaires. Le Conseil constitutionnel précise que ces stipulations n’habilitent pas la juridiction européenne à apprécier la conformité de la Constitution française aux engagements souscrits par le Gouvernement. Les institutions indépendantes chargées de vérifier le respect des règles au niveau national émettent des avis que le juge constitutionnel prendra en compte lors de son contrôle. Cette architecture juridique garantit que la participation à l’Union européenne ne porte pas atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale définies en 1789. La décision n° 2012-653 DC confirme ainsi la capacité de l’ordre constitutionnel à intégrer des contraintes économiques extérieures sans renoncer à ses principes démocratiques fondamentaux.
