Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, s’est prononcé sur la loi organique relative à la programmation des finances publiques. Ce texte fut adopté suite à la signature du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire. Il instaure un cadre pluriannuel pour les ressources et les charges de l’État afin d’assurer le plein respect des règles d’équilibre financier. La loi organique fut soumise au contrôle obligatoire du juge constitutionnel en vertu de la procédure prévue par les articles 46 et 61 de la Constitution. La question posée concernait la validité du nouveau mécanisme de gouvernance financière au regard des principes de séparation des pouvoirs et de procédure législative. Le Conseil valide l’essentiel du dispositif tout en censurant les dispositions subordonnant certaines nominations à des auditions parlementaires ainsi que le calendrier de consultation. L’examen de cette loi organique révèle une volonté de renforcer la discipline budgétaire tout en préservant l’équilibre institutionnel entre les organes exécutif et législatif.
I. Un encadrement organique rigoureux des objectifs d’équilibre budgétaire
A. La consécration de la programmation pluriannuelle des finances publiques
L’article premier de la loi organique prévoit que la programmation fixe l’objectif à moyen terme et détermine les trajectoires de soldes structurels annuels. Le Conseil juge que ces orientations « n’ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d’appréciation » dont dispose constitutionnellement le Gouvernement. Les dispositions relatives au domaine exclusif des lois de programmation sont déclarées conformes car elles respectent les prérogatives du Parlement lors du vote budgétaire. Le législateur organique a valablement précisé le cadre des orientations pluriannuelles en s’appuyant sur l’habilitation conférée par le vingt-deuxième alinéa de l’article 34.
B. L’instauration d’un mécanisme de correction fondé sur la sincérité budgétaire
L’article 6 de la loi organique énonce le principe de sincérité dont l’appréciation s’effectue « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui en découlent ». Le Haut Conseil des finances publiques doit identifier les écarts importants entre les résultats de l’exécution constatée et les orientations de la programmation. Cette instance indépendante rend un avis public sur les prévisions macroéconomiques afin d’éclairer le Parlement et le Gouvernement tout au long du cycle budgétaire. La création du Haut Conseil impose au juge de veiller strictement au respect de l’indépendance de cette nouvelle instance placée auprès de la Cour des comptes.
II. Une protection vigilante des prérogatives institutionnelles et procédurales
A. L’interdiction des immixtions parlementaires dans les nominations administratives
Le législateur souhaitait subordonner la nomination de certains membres du Haut Conseil à une audition préalable par les commissions permanentes de l’Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel censure cette disposition en rappelant que le principe de séparation des pouvoirs fait obstacle à une telle immixtion des assemblées. Il affirme que « le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle » ne peut être légalement subordonné à l’approbation du pouvoir législatif. Les garanties d’indépendance des magistrats désignés sont jugées suffisantes sans qu’il soit nécessaire de recourir à une procédure de contrôle parlementaire supplémentaire.
B. L’exigence de l’avis préalable du Haut Conseil pour la régularité législative
L’article 39 de la Constitution impose que l’avis de l’organisme indépendant soit rendu avant que le Conseil d’État ne délibère sur les projets de loi. Le juge censure la disposition permettant que cet avis intervienne seulement avant l’adoption en première lecture du projet de loi de finances rectificative. Cette exigence temporelle garantit que le Gouvernement et la plus haute juridiction administrative disposent de tous les éléments nécessaires lors de l’examen préliminaire. Les articles 13 et 14 sont néanmoins jugés conformes sous la réserve que l’avis soit effectivement joint au projet lors de la saisine consultative.
