Le Conseil constitutionnel a rendu, le 29 décembre 2012, une décision relative à la conformité de la troisième loi de finances rectificative pour l’année civile écoulée. Cette juridiction a été saisie par plusieurs députés et sénateurs afin de contester la régularité de la procédure législative ainsi que le bien-fondé de mesures fiscales. Le litige porte sur l’adoption par amendement d’un crédit d’impôt et sur la création de mécanismes destinés à lutter contre l’évasion ou l’optimisation fiscale complexe. Les requérants invoquent la violation des principes d’égalité devant l’impôt, de clarté des débats parlementaires et la présence de cavaliers budgétaires au sein du texte. Le juge constitutionnel censure les dispositions sur les donations de valeurs mobilières et le secret professionnel tout en validant le dispositif de soutien à la compétitivité. L’examen de cette décision commande d’étudier l’encadrement rigoureux de la procédure budgétaire avant d’analyser la protection constitutionnelle des principes d’égalité et de proportionnalité fiscale.
I. L’encadrement rigoureux du domaine et de la procédure des lois de finances
A. La validation de la procédure d’amendement gouvernementale
Le Gouvernement a introduit par voie d’amendement un article instituant un crédit d’impôt lors de l’examen du texte en première lecture à l’Assemblée nationale française. Le Conseil affirme qu’aucune règle constitutionnelle ou organique ne faisait obstacle à l’usage du droit d’amendement prévu à l’article 44 de la Constitution de 1958. La sincérité de la loi de finances s’apprécie par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire selon les informations disponibles au Parlement. Les magistrats estiment que l’instauration de ce crédit d’impôt n’affecte pas l’équilibre budgétaire de l’année en cours car son entrée en vigueur est différée au futur.
B. La sanction systématique des cavaliers budgétaires
L’article 28 modifiait les règles d’accès des tiers aux informations protégées par le secret professionnel fiscal pour des besoins liés à la seule recherche scientifique. Le Conseil constitutionnel considère que ces dispositions « ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette de l’État ». Celles-ci sont donc déclarées contraires à la Constitution car elles sont étrangères au domaine réservé des lois de finances défini par la loi organique de 2001. La maîtrise du cadre législatif formel constitue le premier temps de l’analyse avant d’aborder la conformité matérielle des dispositifs fiscaux aux droits et libertés fondamentaux.
II. La protection renforcée des principes d’égalité et de proportionnalité fiscale
A. La censure d’une présomption d’abus de droit disproportionnée
Le législateur souhaitait faire obstacle aux montages juridiques destinés à éluder l’imposition des plus-values de cession par le biais de donations préalables de valeurs mobilières. La loi créait une imposition supplémentaire liée à l’enrichissement du donateur pour toute cession intervenant dans les dix-huit mois suivant la transmission à titre gratuit. Le Conseil censure ce dispositif car « le critère de la durée séparant la donation de la cession est à lui seul insuffisant pour présumer d’une fraude ». Cette mesure entraînait une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques en ne reposant pas sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objectif.
B. La conciliation délicate entre rétroactivité fiscale et intérêt général
L’article 15 impose le produit de la cession d’un usufruit temporaire dans la catégorie de revenus correspondant aux fruits susceptibles d’être procurés par le bien cédé. Le juge constitutionnel considère que le législateur peut modifier des textes antérieurs sans priver de garanties légales des exigences à valeur constitutionnelle bien établies par ailleurs. L’effet rétroactif de certaines mesures est justifié par un motif d’intérêt général suffisant afin d’éviter des comportements d’optimisation massive avant l’entrée en vigueur de la loi. Le législateur assure ainsi une conciliation entre la recherche des auteurs d’infraction fiscale et l’exercice des libertés constitutionnellement garanties par la Déclaration des droits de l’homme.
