Le Conseil constitutionnel a rendu, le 27 septembre 2013, la décision n° 2013-343 QPC relative à la conformité de l’article L. 431-9 du code des assurances. Le litige trouve sa source dans l’octroi exclusif d’une garantie de l’État à un établissement public pour les opérations de réassurance des catastrophes naturelles. Une société requérante a contesté cette disposition par une question prioritaire de constitutionnalité en invoquant une rupture d’égalité et une atteinte à la liberté d’entreprendre. L’absence de plafonnement de cette garantie méconnaîtrait également les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du premier août deux mille un. Le juge constitutionnel devait déterminer si le monopole d’une telle garantie au bénéfice d’un seul organisme portait une atteinte disproportionnée aux principes de liberté économique. Il a conclu à la conformité des dispositions contestées en soulignant la nature particulière des risques couverts et les obligations pesant sur le bénéficiaire de la garantie. Cette analyse conduit à examiner d’abord la conciliation des libertés économiques avec l’exigence de solidarité nationale, avant d’aborder l’affirmation d’un régime d’indemnisation spécifique.
I. La conciliation des libertés économiques avec l’exigence de solidarité nationale
A. La validation du monopole de la garantie étatique
Le Conseil constitutionnel fonde sa décision sur la mise en œuvre du douzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 proclamant la solidarité devant les calamités nationales. Le législateur jouit d’une liberté pour adopter des modalités d’indemnisation qu’il juge opportunes sans priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel. La garantie de l’État est accordée exclusivement à un seul organisme de réassurance habilité à traiter les risques résultant de catastrophes naturelles selon le code des assurances. Cette exclusivité ne méconnaît pas le principe d’égalité dès lors que la différence de traitement est en rapport direct avec l’objet de la loi. L’organisme public est en effet « tenu de réassurer tous les assureurs qui le demandent » dès qu’ils remplissent les conditions légales et réglementaires applicables. Cette obligation de service public justifie la spécificité du traitement réservé à l’entité par rapport aux autres acteurs du marché de la réassurance.
B. L’encadrement des restrictions à la liberté d’entreprendre
La liberté d’entreprendre découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et subit des limitations justifiées par l’intérêt général. Le législateur peut restreindre cette liberté à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif de solidarité nationale poursuivi. L’absence de tout plafond de garantie pour la couverture des assurés constitue un élément déterminant de l’appréciation portée par les juges de la rue de Montpensier. Les risques de catastrophes naturelles présentent une « nature particulière » rendant nécessaire l’intervention sécurisante de la puissance publique pour maintenir la pérennité du système. L’intérêt général attaché à la protection des victimes permet de valider le recours à un opérateur unique bénéficiant du soutien financier illimité de l’État. La mesure contestée assure un équilibre cohérent entre le respect des principes économiques et la nécessité de répondre efficacement aux calamités nationales imprévisibles. L’étude de cette conciliation permet de comprendre l’affirmation d’un régime d’indemnisation spécifique aux calamités publiques.
II. L’affirmation d’un régime d’indemnisation spécifique aux calamités publiques
A. L’équilibre entre intérêt général et égalité de traitement
Le principe d’égalité devant la loi, inscrit à l’article 6 de la Déclaration de 1789, autorise des différenciations fondées sur des disparités de situations objectives. Le Conseil constitutionnel souligne que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ». L’absence de plafond pour les dommages matériels directs impose une mutualisation des risques à une échelle que seule une entité garantie par l’État peut assumer. La différence de traitement entre les entreprises de réassurance privées et l’organisme public est donc justifiée par l’ampleur exceptionnelle des engagements financiers potentiels. Le mécanisme garantit que tous les citoyens bénéficient d’une couverture identique face aux événements naturels extrêmes indépendamment de la solvabilité immédiate des assureurs. Cette solution renforce la cohésion sociale en érigeant la solidarité nationale en pilier central du dispositif légal de gestion des risques majeurs.
B. L’irrecevabilité des griefs fondés sur la méconnaissance de règles organiques
La société requérante invoquait également la méconnaissance de la loi organique relative aux lois de finances pour contester le régime de l’octroi des garanties étatiques. Le Conseil constitutionnel écarte ce moyen en précisant que ces dispositions organiques « n’instituent pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit ». Les griefs soulevés sur ce fondement sont par conséquent déclarés inopérants dans le cadre strict de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité. Cette précision jurisprudentielle limite le contrôle du juge constitutionnel aux seules normes protégeant directement les droits fondamentaux des personnes physiques ou morales. La décision confirme la conformité de l’article L. 431-9 du code des assurances tout en préservant l’intégrité du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles. L’intégralité du dispositif contesté demeure valide au sein de l’ordonnancement juridique national sans qu’aucune modification législative ne s’avère désormais nécessaire.
