Le Conseil constitutionnel a rendu, le 25 octobre 2013, une décision relative à la conformité des dispositions législatives encadrant la taxe locale sur la publicité extérieure. Cette imposition, créée par la loi de modernisation de l’économie, frappe les dispositifs publicitaires, les enseignes et les préenseignes visibles de toute voie ouverte à la circulation.
Une société a contesté devant la juridiction administrative la légalité de titres de recettes émis par une commune pour le paiement de cette taxe. Le Conseil d’État a alors renvoyé une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les articles du code général des collectivités territoriales instituant ladite taxe. La requérante soutenait que le législateur n’avait pas suffisamment précisé les modalités de recouvrement, de contrôle et de contestation de cette imposition particulière.
Le législateur doit-il définir précisément les règles de recouvrement d’une taxe locale pour respecter sa compétence et garantir le droit au recours effectif des contribuables ? Le Conseil constitutionnel juge que le Parlement a méconnu l’étendue de sa propre compétence en omettant de déterminer les règles essentielles du recouvrement de l’imposition. La décision examine d’abord la sanction de l’incompétence législative avant de préciser les conséquences juridiques de cette déclaration d’inconstitutionnalité pour les instances en cours.
I. La sanction de l’incompétence négative du législateur en matière fiscale
A. L’exigence de précision des règles de recouvrement des impositions
L’article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur doit exercer pleinement cette mission en définissant les cadres juridiques nécessaires à la mise en œuvre de l’impôt. Cette compétence exclusive impose une détermination législative des règles régissant le contrôle, le contentieux, les garanties et les sanctions applicables à chaque imposition créée.
Le Parlement peut déléguer aux autorités locales la tâche d’assurer le recouvrement effectif d’une taxe perçue au profit d’une collectivité territoriale déterminée. Toutefois, les juges rappellent qu’il doit « avec une précision suffisante déterminer les règles relatives à ce recouvrement » pour éviter tout arbitraire administratif. Cette obligation constitutionnelle vise à garantir que l’exercice du pouvoir fiscal par les communes reste strictement encadré par les normes protectrices de la loi nationale.
B. La carence législative dans l’encadrement de la taxe locale
Les articles contestés prévoyaient simplement que le recouvrement de la taxe est opéré par les soins de l’administration de la commune ou de l’établissement public. Les juges relèvent que le législateur s’est borné à fixer les dates de déclaration et de paiement sans organiser les procédures de contrôle correspondantes. En omettant de déterminer les modalités précises de recouvrement, le législateur a méconnu « l’étendue de la compétence qu’il tient de l’article 34 de la Constitution ».
Cette incompétence négative est sanctionnée car elle laisse un vide juridique préjudiciable à la clarté et à la sécurité des relations entre contribuables et administrations. L’absence de règles sur le contentieux et les garanties applicables prive les redevables d’un cadre légal stable pour contester les titres de perception émis. Le Conseil constitutionnel censure ainsi une méthode de rédaction législative trop lacunaire pour satisfaire aux exigences de la norme fondamentale en matière de fiscalité.
II. La protection des droits constitutionnels et les effets de la décision
A. Le lien entre clarté de la loi et droit au recours effectif
Le Conseil constitutionnel établit un lien direct entre le défaut de compétence législative et l’atteinte potentielle aux droits et libertés garantis par la Constitution. Il considère que « l’absence de détermination des modalités de recouvrement d’une imposition affecte le droit à un recours effectif garanti par l’article 16 » de 1789. Une loi imprécise empêche le justiciable de comprendre les voies de droit disponibles pour contester utilement une décision administrative le frappant financièrement.
La protection constitutionnelle du contribuable suppose que les conditions d’exercice d’un recours soient prévisibles et accessibles dès l’institution de la charge publique par le Parlement. En l’espèce, le silence du code général des collectivités territoriales créait une incertitude juridique sur la nature des juridictions compétentes et les délais de contestation. La décision renforce donc l’exigence d’intelligibilité de la loi fiscale comme condition indispensable à l’exercice concret des droits de la défense devant le juge.
B. L’aménagement temporel de l’abrogation des dispositions fiscales
La déclaration d’inconstitutionnalité entraîne l’abrogation immédiate des dispositions litigieuses dans leur rédaction antérieure à la modification législative intervenue lors de l’année deux mille onze. Le Conseil constitutionnel précise toutefois que cette abrogation ne peut être invoquée que pour les impositions contestées avant la date de publication de sa décision. Cette réserve vise à préserver la sécurité juridique et les équilibres financiers des collectivités territoriales ayant déjà perçu les recettes de cette taxe locale.
Le juge constitutionnel utilise son pouvoir de modulation dans le temps pour éviter que l’annulation ne produise des effets excessifs sur les budgets publics locaux. Les contribuables n’ayant pas engagé de contentieux avant le prononcé du jugement ne peuvent donc pas solliciter le remboursement des sommes déjà versées à l’administration. Cette solution pragmatique concilie le respect de la hiérarchie des normes avec la nécessité de maintenir la continuité des services publics financés par l’impôt.
