Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2013-353 QPC du 22 novembre 2013, précise les contours du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales. Un établissement public de coopération intercommunale contestait des dispositions de la loi de finances pour 2010 relatives au transfert d’une taxe commerciale. Le litige portait sur la réduction de certaines dotations étatiques pour compenser l’affectation de la taxe sur les surfaces commerciales aux communes. La requérante soutenait que ce prélèvement obligatoire sur ses ressources fiscales méconnaissait la libre administration garantie par les articles 72 et 72-2 de la Constitution.
La procédure débuta par une question prioritaire de constitutionnalité transmise au Conseil d’État, lequel a renvoyé l’examen des dispositions législatives au juge constitutionnel. La communauté de communes critiquait le mécanisme prévoyant que « le montant de la compensation […] est diminué […] d’un montant égal […] au produit de la taxe sur les surfaces commerciales ». Elle dénonçait une atteinte à sa capacité de disposer librement de ses ressources propres en raison du prélèvement sur les taxes foncières.
Le problème juridique posé consistait à déterminer si la compensation financière d’un transfert de taxe par une diminution de dotations altère l’autonomie des collectivités. Le Conseil constitutionnel rejette ce grief en estimant que le législateur a entendu renforcer l’autonomie financière par l’affectation d’une assiette fiscale locale. Les sages déclarent les dispositions contestées conformes à la Constitution car elles n’entraînent pas de réduction démesurée des ressources globales des entités concernées.
I. La validation d’un mécanisme de compensation financière proportionné
A. La logique comptable du transfert de ressources fiscales
L’examen de la décision révèle que le juge constitutionnel valide une opération de substitution de ressources opérée par le législateur lors de la réforme fiscale. Le mécanisme litigieux organise le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales du budget de l’État vers celui des collectivités. Cette mutation s’accompagne d’une réduction équivalente des dotations de compensation afin de maintenir l’équilibre budgétaire global du système de financement local.
Le Conseil souligne que « le montant de ces dotations est diminué d’un montant égal […] au produit de la taxe […] perçu par l’État en 2010 ». Cette règle garantit une neutralité financière immédiate pour le budget national tout en modifiant la structure des recettes des communes et de leurs groupements. La décision confirme ainsi la compétence du législateur pour définir les principes fondamentaux des ressources locales selon l’article 34 de la Constitution.
B. L’absence de dénaturation de la libre administration
La requérante affirmait que le prélèvement sur le produit des taxes foncières et d’habitation portait une atteinte grave à sa liberté de gestion budgétaire. Le juge constitutionnel écarte cet argument en considérant que les dispositions ne portent, en elles-mêmes, « aucune atteinte à la libre administration des communes ». Il estime que la règle de compensation peut entraîner une augmentation des ressources en fonction de l’évolution de l’assiette de la taxe transférée.
L’autonomie financière n’implique pas un maintien intangible du niveau des dotations étatiques mais la préservation d’une part prépondérante de ressources propres dans le budget. Le prélèvement forcé sur d’autres impôts locaux ne constitue pas une spoliation dès lors qu’il reste l’accessoire d’un transfert de fiscalité nouvelle. Cette solution témoigne d’une approche globale des finances locales où la structure des recettes importe autant que leur montant nominal brut.
II. La consécration de l’autonomie financière par le levier fiscal
A. L’octroi d’un pouvoir réel de modulation tarifaire
Le renforcement de l’autonomie financière constitue le motif principal de la validation législative par le Conseil constitutionnel dans cette espèce particulièrement technique. Le législateur a confié aux communes et aux établissements publics le pouvoir de moduler les tarifs de la taxe transférée à compter de l’année 2012. Cette capacité de décision sur le taux d’imposition transforme une dotation subie en une ressource dont la collectivité peut désormais piloter le rendement.
En modifiant l’affectation d’une taxe dont « l’assiette est locale », le législateur offre aux élus locaux un instrument de politique économique sur leur territoire respectif. Le Conseil constitutionnel affirme explicitement que cette réforme permet de « renforcer l’autonomie financière des communes » malgré la baisse corrélative des dotations budgétaires classiques. L’existence d’un pouvoir de modulation tarifaire est ainsi érigée en critère essentiel de la liberté de disposer de ressources fiscales suffisantes.
B. Les limites de l’exigence constitutionnelle de ressources propres
La portée de la décision réside dans l’affirmation d’un seuil de tolérance pour les diminutions de ressources propres imposées par les réformes législatives successives. Le juge vérifie que la règle de compensation n’a pas pour effet de réduire les ressources propres « dans des proportions telles que serait méconnue leur autonomie ». Cette formulation laisse supposer l’existence d’un contrôle de proportionnalité exercé par le juge constitutionnel sur la viabilité financière des collectivités territoriales.
Toutefois, la décision n° 2013-353 QPC du 22 novembre 2013 montre la difficulté pour une collectivité de démontrer une atteinte caractérisée à son autonomie financière. Le simple transfert d’une taxe, même assorti de prélèvements sur d’autres recettes, est présumé conforme s’il maintient une capacité de décision fiscale. La protection constitutionnelle semble ainsi davantage porter sur le principe de la libre disposition des ressources que sur le maintien de leur niveau historique.
