Le Conseil constitutionnel a rendu le 29 décembre 2013 sa décision n° 2013-685 DC concernant la conformité à la Constitution de la loi de finances pour 2014. Saisi par des députés et des sénateurs, le juge constitutionnel a dû se prononcer sur la validité de nombreuses dispositions fiscales modifiant la charge des contribuables. Les requérants contestaient notamment l’abaissement du quotient familial, la taxation des hautes rémunérations ainsi que plusieurs mesures de lutte contre l’optimisation et la fraude fiscales. La procédure suit le cadre classique du contrôle de constitutionnalité a priori déclenché par une saisine parlementaire contre une loi de finances avant sa promulgation. Le Conseil devait déterminer si ces réformes respectaient les principes d’égalité devant les charges publiques, de prise en compte des facultés contributives et de légalité des délits. Le juge valide les prélèvements exceptionnels justifiés par l’intérêt général mais censure les mécanismes portant une atteinte disproportionnée aux garanties fondamentales des citoyens et des entreprises.
La décision s’articule autour de la validation des mesures fiscales de rendement budgétaire avant d’aborder la sanction des atteintes manifestes aux droits des contribuables.
I. La validation des mesures fiscales de rendement budgétaire
L’examen de la loi de finances révèle une volonté législative d’accroître les recettes publiques par des prélèvements touchant principalement les revenus élevés et les entreprises.
A. L’admission de la taxe exceptionnelle sur les hautes rémunérations
L’article 15 instituant une taxe sur les rémunérations excédant un million d’euros constituait l’un des points de crispation majeurs du débat parlementaire et juridique. Le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur a entendu frapper non la capacité contributive des personnes physiques, mais celle des organismes qui attribuent ces éléments. Cette distinction permet de valider le dispositif car la charge fiscale repose sur l’employeur et non sur le salarié dont le taux marginal d’imposition resterait raisonnable. Le juge précise qu’eu égard au caractère exceptionnel de la taxe, les dispositions contestées n’ont pas pour effet de faire peser une charge excessive sur les contribuables. La décision souligne également que le plafonnement à 5 % du chiffre d’affaires préserve les capacités financières des sociétés redevables malgré un taux nominal élevé. Cette analyse pragmatique permet de concilier l’objectif de rendement budgétaire avec le respect formel du principe d’égalité devant la loi et les charges publiques.
B. Le renforcement des mécanismes de péréquation et de contrôle
Les dispositions relatives au fonds de solidarité des départements et au plafonnement des intérêts déductibles ont été confirmées par les sages de la rue de Montpensier. Concernant l’article 22, le législateur a retenu un critère objectif et rationnel en lien avec l’objectif de lutte contre les schémas d’endettement artificiel entre entreprises. Le Conseil valide ainsi la subordination de la déduction des intérêts à l’acquittement d’un impôt minimal par l’entreprise prêteuse, quel que soit son lieu d’établissement. Pour la péréquation entre départements, le juge estime que les critères de redistribution sont objectifs et rationnels car ils tiennent compte des disparités de ressources fiscales. Il écarte le grief tiré de l’atteinte à la libre administration puisque les prélèvements ne dénaturent pas l’autonomie financière des collectivités territoriales concernées par la réforme. Cette position confirme la large liberté de manœuvre du législateur dans la structuration des finances locales et la lutte contre l’évasion fiscale internationale des groupes.
La validation de ces outils budgétaires s’accompagne toutefois d’un contrôle strict des modalités d’application des normes fiscales afin de protéger les garanties des sujets de droit.
II. La sanction des atteintes manifestes aux garanties des contribuables
Le Conseil constitutionnel censure plusieurs articles phares pour méconnaissance des principes de clarté de la loi, de proportionnalité des peines et de capacité contributive.
A. La protection de la capacité contributive face aux revenus latents
La censure des articles 13 et 27 repose sur l’idée que l’impôt ne peut frapper des richesses qui ne sont pas encore réalisées par le contribuable. L’article 13 prévoyait d’intégrer les revenus des contrats d’assurance-vie dans le calcul du plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune malgré leur caractère latent. Le juge considère que le législateur a méconnu l’autorité qui s’attache à sa propre décision de 2012 en tentant de taxer des bénéfices dont le contribuable ne dispose pas. De même, la suppression de tout abattement pour les plus-values sur les terrains à bâtir est jugée contraire à l’égalité devant les charges publiques. Le Conseil affirme que ce dispositif conduit à déterminer l’assiette dans des conditions qui méconnaissent l’exigence de prise en compte des facultés contributives des contribuables intéressés. Cette exigence constitutionnelle interdit au législateur de créer des taxations qui, par leur assiette, ignoreraient la réalité économique et financière de la situation réelle du redevable.
B. Le refus de l’imprécision normative et des sanctions disproportionnées
La lutte contre l’optimisation fiscale ne saurait justifier, selon le juge, l’adoption de concepts juridiques trop flous ou de sanctions pécuniaires manifestement excessives pour les entreprises. L’article 100 prévoyant de redéfinir l’abus de droit par le « motif principal » au lieu du « motif exclusif » est ainsi déclaré contraire à la Constitution. Le Conseil estime que le législateur ne pouvait retenir une définition aussi large sans méconnaître les exigences résultant du principe de légalité des délits et des peines. Cette imprécision aurait conféré une marge d’appréciation trop importante à l’administration, menaçant la sécurité juridique nécessaire à la conduite des affaires et des libertés individuelles. De même, l’obligation de déclarer les schémas d’optimisation fiscale est censurée en raison de la gravité des sanctions encourues face à une définition législative trop imprécise. Cette décision marque une limite claire à l’expansion des pouvoirs discrétionnaires des services fiscaux lorsque les garanties de clarté et de prévisibilité de la loi font défaut.
