Le Conseil constitutionnel a rendu, le 25 avril 2014, une décision majeure relative à l’étendue de la compétence législative en matière d’exécution des peines. Un requérant critiquait la conformité à la Constitution de l’article 728 du code de procédure pénale renvoyant l’organisation des prisons au simple décret. Cette disposition législative aurait méconnu la compétence du législateur dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés garantis par la norme suprême. La question prioritaire de constitutionnalité fut transmise par la Cour de cassation afin de vérifier si le Parlement avait indûment abandonné son rôle. Le législateur devait en effet déterminer lui-même les conditions d’exécution des peines privatives de liberté pour protéger la dignité humaine des détenus. Les juges déclarent l’article contraire à la Constitution car il délègue au pouvoir réglementaire des règles essentielles relevant exclusivement du domaine de la loi. La décision conduit à examiner la reconnaissance d’une incompétence négative législative afin d’analyser ensuite la protection renforcée des droits fondamentaux des personnes détenues.
I. La reconnaissance d’une incompétence négative du législateur
A. Le domaine réservé de la loi en matière pénitentiaire
L’article 34 de la Constitution impose au législateur de fixer les règles concernant le droit pénal ainsi que la procédure pénale applicable. Le Conseil rappelle que « la sauvegarde de la dignité de la personne contre toute forme d’asservissement » constitue un principe à valeur constitutionnelle. Il appartient donc au Parlement de déterminer les modalités d’exécution des peines dans le respect scrupuleux de cette exigence supérieure et inaliénable. La loi doit encadrer les conditions de détention pour favoriser l’amendement des condamnés tout en préparant leur éventuelle réinsertion dans la société. Cette responsabilité législative s’oppose ici à la liberté excessive laissée au pouvoir réglementaire pour organiser la vie intérieure des établissements pénitentiaires.
B. Le constat d’un abandon inconstitutionnel de compétence
L’ancien article 728 du code de procédure pénale confiait au décret le soin de déterminer l’organisation et le régime intérieur des prisons. Le Conseil constitutionnel juge que cette délégation est inconstitutionnelle car aucune disposition législative ne prévoit les garanties nécessaires aux droits fondamentaux. En renvoyant globalement au règlement la surveillance et les relations avec l’extérieur, le législateur a manifestement « méconnu l’étendue de sa propre compétence ». Cette méconnaissance est sanctionnée dès lors qu’elle affecte directement l’exercice des libertés dont bénéficient encore les personnes privées de leur liberté. Ce constat d’inconstitutionnalité met en lumière la nécessité d’assurer des garanties légales effectives pour protéger les droits individuels en milieu carcéral.
II. La protection renforcée des droits fondamentaux des détenus
A. La privation de garanties légales pour les libertés individuelles
Les personnes détenues continuent de bénéficier des droits et libertés constitutionnellement garantis dans les limites strictement inhérentes à la mesure de détention. Le législateur doit assurer la conciliation entre l’objectif de sauvegarde de l’ordre public et le maintien de droits comme la santé. L’incompétence négative relevée par les juges « prive de garanties légales l’ensemble des droits et libertés constitutionnellement garantis » au profit des détenus. L’absence de cadre législatif précis laissait à l’administration une marge de manœuvre incompatible avec la protection rigoureuse de la dignité humaine. La nécessité de rétablir la légalité impose d’organiser la disparition de la norme invalide tout en maîtrisant les conséquences de cette censure.
B. La portée temporelle de la déclaration d’inconstitutionnalité
Le Conseil constitutionnel prononce l’abrogation de la disposition contestée mais précise les conditions d’application de sa décision dans les instances en cours. Les juges observent qu’une loi nouvelle de novembre 2009 a déjà apporté une rédaction différente et plus protectrice de l’article critiqué. La déclaration d’inconstitutionnalité prend effet à compter de la date de publication et s’applique immédiatement à toutes les affaires non jugées définitivement. Cette modulation des effets dans le temps évite de perturber le fonctionnement du service public tout en sanctionnant l’inaction passée du législateur.
