Le Conseil constitutionnel a rendu, le 24 octobre 2014, une décision capitale relative à la conformité des dispositions régissant la Cour de discipline budgétaire et financière. Dans cette affaire, plusieurs requérants ont soulevé une question prioritaire de constitutionnalité à l’occasion d’une instance pendante devant le Conseil d’État le 30 juin 2003. Les griefs portaient principalement sur la composition de la juridiction spécialisée, les modalités de son instruction et le régime des sanctions pécuniaires encourues par les justiciables. Les requérants soutenaient que le mode de nomination des membres par le pouvoir exécutif méconnaissait l’indépendance de la juridiction et que l’instruction violait les droits de la défense. Ils invoquaient également une imprécision des textes réprimant les fautes de gestion et dénonçaient l’absence de protection contre le cumul des poursuites pénales et disciplinaires. Le Conseil constitutionnel devait ainsi déterminer si les articles contestés du code des juridictions financières respectaient les principes d’indépendance, d’impartialité et de légalité des délits et des peines. Le juge constitutionnel a déclaré les dispositions conformes, tout en assortissant sa décision d’une réserve d’interprétation majeure concernant le plafond global des sanctions pécuniaires.
I. La validité de l’organisation organique et de la procédure d’enquête administrative
A. L’indépendance garantie par le statut des membres de la juridiction
Les requérants critiquaient la composition de la Cour car ses membres sont nommés par décret en conseil des ministres selon l’article L. 311-3 du code. Le Conseil constitutionnel rappelle d’abord que « les principes d’impartialité et d’indépendance sont indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles » conformément à l’article 16 de la Déclaration de 1789. Il écarte toutefois le grief en soulignant que les membres nommés sont déjà soumis aux dispositions statutaires applicables au Conseil d’État ou à la Cour des comptes. Cette appartenance à des corps dont l’indépendance est déjà protégée par la Constitution garantit la neutralité des décisions rendues par la juridiction spécialisée. La nomination par l’exécutif ne suffit pas à caractériser une soumission hiérarchique incompatible avec les exigences constitutionnelles d’une société démocratique et d’un État de droit. L’absence d’un serment spécifique ou d’une procédure disciplinaire propre ne constitue pas davantage un manquement dès lors que les garanties statutaires d’origine demeurent applicables.
B. La nature non juridictionnelle de la phase d’instruction préalable
La procédure d’instruction prévue aux articles L. 314-3 et L. 314-4 était contestée car elle n’organisait ni le contradictoire ni le contrôle juridictionnel des investigations. Le Conseil constitutionnel fonde son raisonnement sur la distinction entre la phase d’enquête et la phase de jugement proprement dite devant la formation collégiale. Il considère que « cette instruction constitue une enquête administrative préalable à la saisine de la Cour » et qu’elle ne présente donc pas un caractère juridictionnel. Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’impartialité et d’indépendance à l’encontre des rapporteurs chargés de l’instruction sont jugés inopérants par le juge. La protection des droits de la défense s’impose naturellement lors du jugement, sans que le législateur soit tenu d’organiser un débat contradictoire lors de l’enquête. Cette analyse permet de maintenir une efficacité certaine dans la recherche des preuves tout en préservant les droits fondamentaux au stade ultérieur du procès.
II. La validation du régime répressif sous condition de proportionnalité globale
A. La précision suffisante des manquements sanctionnés en matière financière
Le principe de légalité des délits et des peines exige que les infractions soient définies de manière claire pour éviter toute application arbitraire du droit. Les requérants estimaient que les notions de fautes de gestion ou de préjudice grave étaient trop vagues pour fonder une condamnation à une amende. Le Conseil constitutionnel rejette cette vision en affirmant que « l’exigence d’une définition des manquements réprimés se trouve satisfaite, en matière disciplinaire » par référence aux obligations professionnelles. Les textes contestés renvoient explicitement aux règles du contrôle financier, à l’exécution des recettes ou à la gestion des biens appartenant aux collectivités publiques concernées. La jurisprudence administrative constante permet d’ailleurs de préciser le contour de ces obligations professionnelles dont la violation entraîne la mise en jeu de la responsabilité. Le juge constitutionnel refuse ainsi de censurer des termes dont le sens est parfaitement accessible aux gestionnaires publics soumis à ces règles comptables.
B. L’encadrement impératif du cumul des sanctions de même nature
La décision aborde enfin la question complexe du cumul des poursuites devant la juridiction disciplinaire et les juridictions répressives ou autorités de tutelle. L’article L. 314-18 prévoit explicitement que les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale ou de l’action disciplinaire. Le Conseil constitutionnel valide ce principe de cumul car les sanctions visent à protéger des intérêts sociaux ou administratifs différents par des règles distinctes. Cependant, il introduit une réserve d’interprétation essentielle pour garantir le respect du principe de proportionnalité des peines résultant de l’article 8 de la Déclaration. Il dispose que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues ». Les autorités doivent désormais veiller à ce que l’addition des amendes ne conduise pas à une spoliation excessive du patrimoine de la personne condamnée. Cette limite supérieure assure une protection concrète des justiciables tout en maintenant la pluralité des mécanismes de répression des fautes de gestion financière.
