Par sa décision rendue le 24 octobre 2014, le Conseil constitutionnel a examiné la conformité de diverses dispositions législatives du code des juridictions financières. Plusieurs requérants critiquaient l’indépendance de la Cour de discipline budgétaire et financière ainsi que les procédures d’enquête menées par les rapporteurs désignés. Le Conseil d’État a transmis ces questions prioritaires de constitutionnalité afin de vérifier le respect des principes d’impartialité et des droits de la défense. Les critiques portaient également sur le caractère imprécis des infractions financières et sur la possibilité de cumuler plusieurs sanctions pour un même fait. La question centrale résidait dans l’équilibre entre l’efficacité de la répression des fautes de gestion et la protection constitutionnelle des justiciables. Le juge constitutionnel a validé l’organisation de la juridiction mais a formulé une réserve importante concernant le montant global des amendes encourues.
**I. La consécration des garanties structurelles et procédurales de la juridiction**
**A. La préservation de l’indépendance par le statut des membres**
Le Conseil constitutionnel rappelle d’emblée que « les principes d’impartialité et d’indépendance sont indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles » au sens de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Les requérants soutenaient que le mode de nomination des membres de la Cour par le pouvoir exécutif portait atteinte à la séparation des pouvoirs. Le juge écarte ce grief en soulignant que les membres nommés appartiennent au Conseil d’État ou à la Cour des comptes. Ces magistrats et conseillers bénéficient ainsi des garanties statutaires propres à leurs corps d’origine respectifs tout au long de leur mandat. Cette protection statutaire assure la neutralité de la formation de jugement malgré l’intervention d’un décret de nomination pris en conseil des ministres.
L’analyse de l’impartialité s’étend également à la possibilité pour les justiciables de récuser un membre de la formation de jugement en cas de doute légitime. Le Conseil constitutionnel précise que les règles générales de procédure administrative s’appliquent de plein droit devant cette juridiction spéciale sans qu’une disposition expresse ne soit nécessaire. Tout justiciable demeure recevable à présenter une demande de récusation dès qu’il a connaissance d’une cause susceptible d’affecter l’objectivité d’un juge. Cette garantie fondamentale renforce la confiance des citoyens dans l’intégrité du système répressif financier et assure la régularité des débats juridictionnels.
**B. La légitimité de la phase d’instruction administrative**
La procédure suivie devant la Cour est structurée autour d’une phase d’enquête dont la nature administrative préalable est ici confirmée par le juge constitutionnel. Les requérants dénonçaient l’absence de caractère contradictoire lors de l’instruction et le manque de contrôle juridictionnel sur les investigations du rapporteur désigné. Le Conseil répond que « cette instruction constitue une enquête administrative préalable à la saisine de la Cour » et ne revêt pas un caractère juridictionnel. L’absence de communication du dossier à ce stade précoce ne méconnaît donc pas les droits de la défense ou le principe du contradictoire. Ces garanties s’appliqueront pleinement une fois que le ministère public aura décidé de porter l’affaire devant la formation de jugement.
Le rôle du rapporteur consiste à rassembler les éléments nécessaires pour permettre au procureur général de décider du classement ou du renvoi de l’affaire. Bien que le rapporteur puisse solliciter des services d’inspection, ses pouvoirs s’exercent sous la surveillance du ministère public qui suit le déroulement des investigations. Le Conseil estime que ce cadre législatif n’entrave pas la liberté des personnes faisant l’objet de recherches avant l’engagement formel des poursuites. La protection des droits de la défense demeure ainsi préservée puisque l’examen du fond de l’affaire se déroulera ultérieurement selon une procédure strictement contradictoire.
**II. L’encadrement du régime répressif et du cumul des sanctions**
**A. La précision suffisante de la définition des manquements**
Le principe de légalité des délits et des peines impose que les infractions soient définies en termes clairs et précis pour éviter tout arbitraire. Le Conseil constitutionnel considère que cette exigence est satisfaite dès lors que les textes visent les obligations spécifiques découlant des fonctions exercées par les agents. Il cite notamment les manquements aux « règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l’engagement des dépenses » ou la gestion des biens. La technicité du droit des finances publiques justifie le recours à des notions relatives aux responsabilités professionnelles des ordonnateurs et des comptables. Le juge constitutionnel refuse ainsi d’annuler ces dispositions qu’il juge suffisamment explicites pour les professionnels soumis à ce contrôle.
La nécessité des peines est également vérifiée par le juge qui s’assure de l’absence d’inadéquation manifeste entre la sanction encourue et la gravité de la faute. Le plafonnement des amendes par rapport au traitement annuel brut de l’intéressé constitue une garantie contre des sanctions pécuniaires qui seraient manifestement excessives. Le législateur dispose d’un pouvoir d’appréciation pour définir l’échelle des peines en fonction des objectifs de discipline budgétaire et de probité publique. Les articles contestés respectent les exigences de l’article 8 de la Déclaration de 1789 car ils permettent une individualisation réelle de la sanction.
**B. La tempérance du cumul par l’exigence de proportionnalité**
La décision traite enfin la question délicate du cumul des poursuites devant la Cour avec des actions pénales ou disciplinaires engagées pour les mêmes faits. Le Conseil constitutionnel admet que « les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale et de l’action disciplinaire ». Ce principe de cumul est jugé conforme car ces différentes actions poursuivent des finalités distinctes et protègent des intérêts sociaux différents. Toutefois, cette possibilité de sanctions multiples doit être conciliée avec le principe de proportionnalité qui interdit une répression globale hors de toute mesure. Le juge introduit ici une réserve d’interprétation fondamentale destinée à limiter la sévérité totale des condamnations pécuniaires prononcées.
L’autorité compétente doit veiller à ce que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues ». Cette règle s’impose tant aux juridictions pénales qu’aux autorités disciplinaires lorsqu’elles statuent après une première condamnation déjà devenue définitive. Il appartient aux juges de tenir compte des sanctions de même nature antérieurement infligées pour ajuster leur propre décision au cas d’espèce. Sous cette réserve de plafonnement global, le mécanisme de cumul est déclaré conforme aux droits et libertés que la Constitution garantit. Cette solution permet de maintenir la coexistence des différents ordres répressifs tout en protégeant le justiciable contre une accumulation déraisonnable de dettes envers l’État.
