Par une décision n° 2014-689 DC du 13 février 2014, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution de la loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales. Le juge constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et soixante sénateurs afin d’examiner la procédure législative et le fond du texte. Les requérants contestaient la validité de l’adoption de certaines dispositions relatives au Sénat sans l’accord exprès de cette assemblée parlementaire. Ils invoquaient également une atteinte au principe d’égalité et une restriction excessive à la liberté d’exercice des mandats électoraux par les citoyens. Le Conseil constitutionnel devait déterminer si le législateur pouvait interdire le cumul des mandats nationaux et locaux sans méconnaître l’autonomie des chambres et les droits fondamentaux. Le juge a censuré partiellement la procédure d’adoption tout en validant l’essentiel des incompatibilités nouvelles sous réserve d’une interprétation spécifique pour certaines fonctions territoriales. L’examen de cette décision commande d’envisager la sanction d’un vice de procédure garantissant l’équilibre législatif avant d’étudier l’affirmation de l’indépendance de l’élu par le régime des incompatibilités.
I. La sanction d’un vice de procédure garantissant l’équilibre bicaméral
A. La protection constitutionnelle de l’autonomie législative du Sénat
Le Conseil constitutionnel rappelle que « les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées » conformément à l’article 46. Dans l’espèce commentée, le paragraphe IV de l’article 8 modifiait les modalités de remplacement des sièges vacants de sénateurs élus à la représentation proportionnelle. Cette disposition n’avait pas été adoptée de manière identique par la chambre haute et l’Assemblée nationale lors de la dernière phase de la procédure. Le juge constate que le texte a été adopté par les députés à la majorité absolue malgré le désaccord persistant entre les deux chambres. Cette méthode méconnaît le dernier alinéa de l’article 46 de la Constitution qui impose un accord paritaire pour les règles spécifiques au Sénat. La censure de cette disposition rétablit la protection constitutionnelle dont bénéficie chaque assemblée dans la définition de ses propres règles de fonctionnement interne.
B. La validation matérielle de l’extension des incompatibilités parlementaires
Les autres dispositions de la loi organique ne créaient pas de règles applicables au Sénat différentes de celles prévues pour l’Assemblée nationale ou ses membres. Le juge estime dès lors que ces mesures ne sont pas relatives au Sénat au sens de la protection constitutionnelle renforcée de l’article 46. Ces articles pouvaient donc être adoptés selon la procédure classique de dernier mot laissée à l’Assemblée nationale après l’échec d’une commission mixte paritaire. Le respect des délais de réflexion fixés par l’article 42 a également été vérifié par le Conseil pour garantir la sincérité du débat législatif. Cette validation procédurale permet au législateur organique d’exercer pleinement sa compétence pour définir le régime des incompatibilités des membres des assemblées parlementaires. L’équilibre des pouvoirs assuré par le respect de la procédure législative permet ainsi d’asseoir la validité du nouveau statut juridique de l’élu national.
II. L’encadrement des mandats au service de l’indépendance de l’élu
A. La conciliation entre le principe d’égalité et les nécessités de l’intérêt général
Le Conseil constitutionnel valide l’interdiction de cumuler un mandat parlementaire avec des fonctions exécutives locales comme celles de maire ou de président de conseil régional. Le législateur a estimé que « le cumul du mandat parlementaire avec des fonctions exécutives locales ne permettait pas à leur titulaire de les exercer de façon satisfaisante ». Le juge considère que cette restriction est justifiée par l’intérêt général et la nécessité de protéger l’indépendance de l’élu contre les risques de conflits d’intérêts. Une réserve d’interprétation est toutefois émise concernant les fonctions de vice-président élu par une assemblée délibérante spécifique afin de respecter strictement le principe d’égalité. Le droit ne peut traiter différemment des situations identiques sans une justification objective en rapport direct avec l’objet de la loi examinée par le Conseil.
B. La clarification du régime des indemnités et du remplacement des parlementaires
La décision entérine les nouvelles règles financières interdisant la perception de plusieurs indemnités tant qu’il n’est pas mis fin à la situation d’incompatibilité constatée. L’élu concerné ne perçoit désormais que l’indemnité attachée à son mandat parlementaire jusqu’à ce qu’il ait choisi de démissionner de ses autres fonctions. Le législateur a également simplifié les conditions de remplacement des parlementaires élus au scrutin majoritaire en cas de démission pour cause d’incompatibilité. Ces mesures visent à prévenir toute confusion entre les intérêts locaux et la mission nationale tout en assurant la continuité de la représentation du peuple. L’entrée en vigueur différée au renouvellement des assemblées suivant l’année 2017 garantit enfin la sécurité juridique et la stabilité des mandats déjà acquis. Cette réforme structurelle consacre une conception moderne de la fonction parlementaire désormais centrée sur l’exercice exclusif d’un mandat national unique et pleinement indépendant.
