Le Conseil constitutionnel a rendu, le 18 décembre 2014, une décision relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2015. Les parlementaires requérants contestaient la constitutionnalité de plusieurs articles, dont la mesure phare consistant à moduler le montant des allocations familiales selon les ressources. Le litige portait principalement sur le respect du principe d’égalité et des exigences du Préambule de la Constitution de 1946 concernant la politique familiale. La haute juridiction a admis la validité de cette réforme sous réserve d’interprétation, tout en censurant certaines dispositions étrangères au domaine des lois de financement.
I. La validation de la modulation des prestations familiales
A. La reconnaissance d’une différence de situation fondée sur les ressources
Le juge constitutionnel a examiné si la fin de l’universalité absolue des allocations familiales portait atteinte au principe d’égalité devant la loi. Il a considéré qu’en prévoyant une variation selon les revenus, le législateur a instauré « des différences de traitement en lien direct avec l’objet de ces allocations ». Cette solution repose sur le constat que les familles ne se trouvent pas dans une situation identique au regard des charges de la vie quotidienne.
L’arrêt souligne que la loi peut régler de façon différente des situations distinctes dès lors que la mesure reste en rapport avec l’objectif poursuivi. La décision précise également que la Constitution n’oblige pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations diverses, comme le nombre d’actifs par foyer. Cette approche souple permet au législateur d’adapter les prestations sociales aux réalités économiques sans méconnaître les droits fondamentaux des bénéficiaires potentiels.
B. Le maintien de l’exigence de solidarité nationale envers la famille
La validité de la réforme est également appréciée au regard du dixième alinéa du Préambule de 1946 protégeant le développement de la cellule familiale. Le Conseil a rappelé qu’il incombe à la Nation d’assurer « à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Cette exigence constitutionnelle implique nécessairement la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale effective, dont le législateur choisit librement les modalités.
Toutefois, cette liberté de choix est encadrée par l’interdiction de priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel déjà existantes. Le juge a considéré que les allocations familiales ne sont qu’un élément d’un ensemble plus vaste comprenant notamment le mécanisme fiscal du quotient familial. La modulation ne porte donc pas atteinte à la solidarité nationale dès lors qu’elle ne remet pas en cause l’existence même d’un soutien aux familles.
II. L’encadrement rigoureux de l’exercice de la compétence législative
A. La surveillance du pouvoir réglementaire par la réserve d’interprétation
Le Conseil constitutionnel a validé le renvoi au décret pour la fixation du barème de modulation tout en formulant une réserve d’interprétation impérative. Il a estimé que « ces dispositions réglementaires ne sauraient toutefois remettre en cause les exigences du Préambule de 1946 ». Le pouvoir exécutif ne pourra donc pas abaisser les montants au point de vider de sa substance la protection constitutionnelle de la famille.
Cette réserve garantit que la dégressivité des prestations restera mesurée et ne conduira pas à une exclusion arbitraire d’une catégorie de citoyens. Le juge se réserve ainsi le droit de contrôler ultérieurement la légalité des décrets d’application si ceux-ci menaçaient l’équilibre général de la solidarité familiale. Une telle précision limite le risque d’une délégation excessive de compétence législative vers le pouvoir réglementaire pour des principes fondamentaux de la sécurité sociale.
B. La sanction de l’incompétence négative et des cavaliers sociaux
Le Conseil a déclaré contraire à la Constitution l’article 12 de la loi car le législateur n’avait pas suffisamment exercé sa propre compétence. En renvoyant au décret la fixation du taux d’une cotisation sans fixer de limites, le Parlement a méconnu l’étendue des pouvoirs que lui confère l’article 34. Cette censure rappelle que la détermination de l’assiette et des taux des impositions de toutes natures appartient exclusivement au domaine de la loi.
Enfin, la décision écarte certaines dispositions relatives aux recours contre des tiers par les organismes d’assurance maladie complémentaire pour motif de procédure. Ces mesures n’avaient pas d’effet direct sur les dépenses des régimes obligatoires et constituaient donc des cavaliers sociaux interdits par la loi organique. Le juge constitutionnel réaffirme ainsi son rôle de gardien de la structure spécifique et de la sincérité des lois de financement de la sécurité sociale.
