Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016, examine la constitutionnalité du régime administratif de gel des avoirs financiers. Un requérant a contesté l’arrêté ministériel du 29 octobre 2014 ayant ordonné le blocage de ses ressources sur le fondement du code monétaire et financier. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le juge devait déterminer si ce pouvoir ministériel respectait la séparation des pouvoirs et le droit de propriété. Le Conseil écarte l’essentiel des griefs mais censure une disposition permettant de viser des personnes en raison de leurs seules fonctions. L’analyse de cette décision conduit à étudier la validation de la mesure de police administrative avant d’aborder le contrôle de proportionnalité exercé.
I. La légitimation d’une mesure de police administrative préventive
A. Une qualification excluant la nature répressive de la mesure
Le Conseil constitutionnel précise que les mesures de gel des avoirs n’ont pas d’autre finalité que la préservation de l’ordre public. Ces décisions administratives visent exclusivement la prévention des infractions terroristes sans empiéter sur l’exercice futur ou actuel des fonctions du juge pénal. Les sages soulignent que ces dispositions « n’emportent aucune conséquence en cas de poursuites pénales » et respectent ainsi le principe de séparation des pouvoirs. Le grief tiré de la méconnaissance de la présomption d’innocence est logiquement écarté car la mesure ne revêt aucun caractère punitif. Le juge administratif demeure seul compétent pour apprécier la légalité de cet acte dont l’objet reste strictement préventif et sécuritaire.
B. La préservation des garanties juridictionnelles et fondamentales
L’existence de voies de recours effectives constitue un élément déterminant pour la validité constitutionnelle du dispositif de blocage des fonds privés. Le Conseil relève que « les personnes intéressées ne sont pas privées de la possibilité de contester ces décisions devant le juge administratif ». Cette faculté inclut la saisine du juge des référés pour obtenir une suspension rapide de la mesure si l’urgence le justifie. Le caractère contradictoire de la procédure administrative est également garanti par les dispositions générales du code des relations entre le public et l’administration. L’encadrement procédural de la mesure justifie sa validité de principe mais le Conseil constitutionnel exerce néanmoins un contrôle rigoureux sur son étendue.
II. Un contrôle de proportionnalité protecteur du droit de propriété
A. La reconnaissance de la nécessité du gel des avoirs
Le droit de propriété, protégé par la Déclaration de 1789, admet des limitations à condition qu’elles soient justifiées par un motif d’intérêt général. La prévention du terrorisme constitue un objectif de valeur constitutionnelle qui autorise le législateur à restreindre temporairement la libre disposition des biens. Le ministre doit cependant prendre en compte la « nécessité pour la personne de couvrir les frais du foyer familial » lors de l’exécution. Cette obligation de préserver un minimum vital assure l’équilibre entre la sécurité nationale et les droits fondamentaux de l’individu concerné. Le gel est limité à six mois renouvelables et l’État engage sa responsabilité en cas de mise en œuvre dommageable de la mesure.
B. L’éviction d’un critère de suspicion manifestement excessif
Le Conseil censure la disposition permettant le gel des avoirs de personnes qui seraient « susceptibles de commettre » des actes prohibés par leurs fonctions. Ce critère purement organique ne nécessite pas l’établissement d’une intention ou d’un acte matériel de participation à une entreprise terroriste. Le juge estime que le législateur a porté au droit de propriété une « atteinte manifestement disproportionnée à l’objectif poursuivi » par cette formulation. La déclaration d’inconstitutionnalité prend effet à la date de publication et s’applique aux instances en cours non jugées définitivement à cette période. Cette décision limite ainsi les pouvoirs de l’administration aux seules situations où un lien direct avec des activités terroristes est sérieusement caractérisé.
