Le Conseil constitutionnel a rendu, le 13 août 2015, une décision relative à la loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne. Saisi par plus de soixante sénateurs, le juge constitutionnel devait examiner la régularité de nombreux articles introduits par voie d’amendement lors de la première lecture. Les requérants soutenaient que vingt-huit articles constituaient des cavaliers législatifs, car ils ne présentaient aucun lien avec le texte initialement déposé devant le Sénat. Ils contestaient également la constitutionnalité des articles 27 et 30, invoquant une méconnaissance du principe d’égalité et de la présomption d’innocence. La question posée au Conseil constitutionnel portait sur l’appréciation du lien, même indirect, entre les amendements parlementaires et l’objet initial du projet de loi. Le Conseil censure vingt-sept articles pour motif de procédure, estimant qu’ils sont dépourvus de tout lien avec le périmètre du projet de loi initial. L’analyse de cette décision s’articulera autour de la rigueur du contrôle des cavaliers législatifs, avant d’aborder les conséquences de cette censure sur l’entrée en vigueur de la loi.
I. La rigueur procédurale dans le contrôle des amendements parlementaires
Le juge constitutionnel s’appuie sur l’article 45 de la Constitution pour vérifier la recevabilité des adjonctions opérées durant la discussion législative par les parlementaires.
A. La détermination du périmètre initial du projet de loi
Pour apprécier l’existence d’un lien, le Conseil analyse précisément le contenu du texte déposé à l’origine sur le bureau de la première assemblée. Le projet de loi initial comportait huit articles centrés sur la transposition de décisions-cadres européennes relatives aux conflits de compétence et à la reconnaissance mutuelle. Ces dispositions visaient exclusivement l’adaptation de la procédure pénale française aux normes de l’Union européenne, définissant ainsi un objet législatif particulièrement précis et limité. L’article premier traitait de la prévention des conflits de compétence, tandis que les articles suivants organisaient la surveillance des mesures de probation et de substitution. Cette délimitation stricte sert de référence indispensable pour évaluer si les amendements ultérieurs respectent l’unité thématique du texte soumis à l’examen du Parlement.
B. Le constat d’une absence de lien avec le texte transmis
Le Conseil constitutionnel censure massivement les articles ajoutés en première lecture par l’Assemblée nationale car ils s’écartent totalement de la thématique de l’Union européenne. Il relève ainsi que les dispositions contestées « n’ont pas de lien, même indirect, avec le projet de loi initial », entraînant leur contrariété automatique à la Constitution. Parmi les articles invalidés figurent des mesures disparates telles que le financement de l’aide aux victimes ou la destruction des scellés judiciaires. L’article 4 relatif au service pénitentiaire d’insertion et de probation à Saint-Pierre-et-Miquelon subit également le même sort en raison de son étrangeté évidente au texte. Cette sévérité démontre la volonté du juge de limiter la pratique des cavaliers législatifs qui nuisent gravement à la cohérence de l’ordre juridique national.
II. Les effets d’une censure procédurale sur la mise en œuvre de la loi
L’invalidation de ces nombreux articles pour un motif de forme dispense le Conseil constitutionnel d’examiner les critiques formulées par les requérants sur le fond.
A. L’économie de l’examen de la conformité matérielle des dispositions
Parce qu’ils sont déclarés contraires à la Constitution pour des raisons de procédure, le juge ne se prononce pas sur les griefs tirés du fond. Les sénateurs invoquaient pourtant une méconnaissance de la présomption d’innocence concernant l’article 30, lequel prévoyait l’information des autorités administratives en cas de poursuite pénale. L’article 27, relatif aux réductions de peine supplémentaires, était également critiqué au regard du principe d’égalité devant la loi pénale sans obtenir de réponse. Cette approche confirme que le respect de la procédure législative constitue une condition préalable et impérative avant tout contrôle de la substance des normes. Les parlementaires devront donc déposer ces dispositions dans de futurs textes législatifs s’ils souhaitent qu’elles soient un jour intégrées durablement dans le droit positif.
B. La coordination nécessaire des modalités d’entrée en vigueur
La disparition brutale d’une grande partie des articles oblige le Conseil constitutionnel à procéder à des ajustements rédactionnels pour assurer la sécurité juridique du texte. Il déclare ainsi contraire à la Constitution le paragraphe III de l’article 38, car ce dernier concernait exclusivement des dispositions qui ont été précédemment censurées. Les paragraphes I et II du même article sont réécrits par le juge afin de ne viser que les dispositions validées dont l’entrée en vigueur subsiste. Le Conseil précise que « les articles 1er à 3, 5, 6, 14 et 35 de la présente loi entrent en vigueur le 1er octobre 2015 » conformément au calendrier. Cette technique de réécriture permet de sauver la partie régulière de la loi tout en éliminant les scories résultant de l’introduction irrégulière de cavaliers législatifs.
