Le Conseil constitutionnel a rendu, le 21 janvier 2016, une décision majeure relative à la loi de modernisation de notre système de santé.
Le législateur a adopté un texte réformant en profondeur le secteur sanitaire, incluant des mesures de lutte contre le tabagisme et l’accès aux soins. Ces réformes imposent notamment l’uniformisation des emballages de cigarettes, l’interdiction de certains arômes et la mise en place du tiers payant généralisé.
Des députés et sénateurs ont déféré cette loi au Conseil constitutionnel afin d’en faire contrôler la conformité aux droits et libertés fondamentaux. Ils soutenaient que ces dispositions portaient atteinte à la liberté d’entreprendre, au droit de propriété et à la clarté des débats parlementaires.
La Haute juridiction devait déterminer si les restrictions aux libertés économiques étaient proportionnées à l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé. Il s’agissait également de vérifier si le législateur avait exercé toute sa compétence en organisant les nouveaux modes de paiement des soins.
Le Conseil a validé l’essentiel du dispositif, estimant que la lutte contre le tabagisme justifiait les contraintes imposées aux marques et aux commerçants. Il a toutefois censuré l’habilitation à légiférer par ordonnance ainsi que certaines modalités du tiers payant pour incompétence négative.
L’affirmation de la prééminence de la protection de la santé publique s’accompagne d’un encadrement rigoureux de l’exercice du pouvoir législatif.
I. La primauté de l’impératif de santé sur les libertés économiques
A. La justification des entraves à la liberté d’entreprendre Le Conseil constitutionnel admet que le législateur peut limiter la liberté d’entreprendre pour des motifs d’intérêt général liés à la santé. L’interdiction de la publicité pour le tabac dans les débits n’est pas manifestement disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi. Ces commerces conservent la faculté de vendre d’autres produits au sein de leurs établissements de vente habituels. La décision précise que le législateur a « entendu éviter que des personnes ne consommant pas de produits du tabac soient exposées à une publicité ». Cette mesure s’inscrit dans une politique globale de lutte contre le tabagisme justifiée par des exigences constitutionnelles de protection sanitaire.
B. L’encadrement proportionné de l’exercice du droit de propriété L’instauration de l’emballage neutre pour les produits du tabac ne constitue pas une privation de propriété au sens de la Déclaration de 1789. La Haute juridiction relève que le propriétaire d’une marque conserve la faculté de l’utiliser pour identifier ses produits. La marque reste protégée contre tout usage abusif ou détournement par des tiers malgré l’encadrement strict de son support physique. Le Conseil affirme que « les dispositions contestées n’interdisent ni la production, ni la distribution, ni la vente du tabac ou des produits du tabac ». L’atteinte au droit de propriété demeure proportionnée car elle vise à priver le produit d’une forme de publicité nocive. La protection de la santé justifie des atteintes aux libertés, mais le législateur reste soumis à un contrôle strict.
II. Le rappel des exigences constitutionnelles encadrant la fonction législative
A. Le respect limité des obligations de transposition européenne La transposition d’une directive européenne constitue une exigence constitutionnelle en vertu de l’article 88-1 de la Constitution de la République. Le Conseil exerce un contrôle limité à l’absence d’incompatibilité manifeste entre la loi nationale et les objectifs européens. Il refuse de censurer les délais d’entrée en vigueur dérogatoires pour certains produits du tabac contenant des arômes identifiables. La décision rappelle que « le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne » dans le cadre de l’article 61. Le juge constitutionnel s’assure que la loi ne méconnaît pas l’identité constitutionnelle de la France lors de cet exercice.
B. La sanction de l’incompétence et des irrégularités procédurales Le Conseil censure partiellement la généralisation du tiers payant car le législateur n’a pas suffisamment garanti les droits des professionnels de santé. L’absence de mécanismes de protection concernant la part prise en charge par les organismes complémentaires caractérise une méconnaissance de sa compétence. La juridiction invalide également l’habilitation à légiférer par ordonnance faute de fixation d’une date limite pour le dépôt du projet de ratification. Elle rappelle que « cette habilitation méconnaît les exigences qui résultent de l’article 38 de la Constitution » en raison de cette omission. Certaines dispositions sont enfin écartées comme cavaliers législatifs pour leur absence de lien avec l’objet initial du texte.
