Le Conseil constitutionnel a rendu, le 30 juin 2016, une décision fondamentale relative aux garanties financières entourant le statut des collectivités territoriales d’outre-mer. La décision n° 2016-549 QPC analyse la conformité de l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 aux principes de libre administration. Une collectivité territoriale substituée à d’anciennes structures communale, départementale et régionale contestait le montant de sa dotation globale de compensation jugé insuffisant. Le litige repose sur l’exclusion de certaines taxes perçues antérieurement par la commune du calcul des ressources nécessaires à l’exercice des compétences. Saisi par le Conseil d’État le 13 avril 2016, le juge constitutionnel devait déterminer si le principe de compensation s’impose lors de transferts entre collectivités. La collectivité requérante invoquait une méconnaissance de l’autonomie financière et du principe de compensation intégrale des charges résultant du changement de statut institutionnel. Le Conseil constitutionnel rejette ces griefs et déclare les dispositions contestées conformes à la Constitution en précisant les contours de la protection financière des territoires.
I. La validation du mécanisme de compensation financière des compétences transférées
A. Le rôle subsidiaire de la dotation globale de compensation
Le juge constitutionnel souligne que les charges résultant des compétences transférées à la collectivité lors de sa création sont compensées par plusieurs leviers financiers distincts. Il précise que « les charges mentionnées à l’article L.O. 6371-4 sont compensées par le transfert d’impôts » ainsi que par diverses dotations de fonctionnement ou d’équipement. La dotation globale de compensation intervient uniquement pour assurer le règlement du solde subsistant après l’attribution des ressources fiscales et des dotations préexistantes. Cette structure juridique garantit que la collectivité dispose des moyens nécessaires à l’exercice normal des compétences dévolues par la loi organique du 21 février 2007. L’ajustement financier ainsi opéré par le législateur permet de maintenir l’équilibre budgétaire de la nouvelle institution territoriale sans altérer sa capacité d’action publique. Les juges estiment donc que « les dispositions contestées ne portent pas atteinte à la libre administration » de l’entité requérante malgré la complexité du calcul.
B. La définition restrictive des ressources propres au regard de l’autonomie financière
La collectivité déplorait l’absence de prise en compte du produit de l’octroi de mer dans le calcul de sa dotation de compensation annuelle. Le Conseil constitutionnel rejette cet argument en analysant la nature juridique de cette taxe dont le produit est réparti entre diverses entités locales. Il affirme que la fraction de cette taxe alimentant la dotation bénéficiant à la collectivité « n’était pas une ressource propre au sens de l’article 72-2 ». Cette qualification juridique est déterminante car la protection constitutionnelle de l’autonomie financière s’applique principalement aux ressources dont les collectivités maîtrisent l’assiette ou le taux. L’exclusion d’une ressource qui ne revêt pas ce caractère n’affecte pas le degré d’autonomie dont dispose la collectivité pour gérer ses affaires. Les dispositions critiquées n’ont pas eu pour effet de réduire le montant des ressources propres indispensables à la survie financière du territoire. Cette interprétation stricte de la notion de ressource propre limite les prétentions des collectivités lors des restructurations de la fiscalité locale indirecte.
II. Une exigence constitutionnelle de compensation variable selon l’auteur du transfert
A. L’obligation de ressources équivalentes limitée aux transferts de l’État
Le Conseil constitutionnel rappelle la portée de l’article 72-2 de la Constitution qui impose une compensation financière stricte pour les transferts de compétences étatiques. Ce texte prévoit que tout transfert entre l’État et les collectivités territoriales « s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées ». Le législateur est tenu d’attribuer aux collectivités des ressources correspondant exactement aux charges constatées à la date effective du transfert de l’autorité publique. Cette garantie constitutionnelle vise à protéger les finances locales contre un désengagement financier de l’État qui compromettrait l’exercice de nouvelles missions obligatoires. La décision précise toutefois que cette exigence d’équivalence stricte concerne exclusivement les mouvements de compétences initiés par l’administration centrale vers la périphérie. Le juge constitutionnel distingue ainsi nettement les obligations de l’État de celles régissant les rapports horizontaux entre les différentes catégories de collectivités territoriales.
B. L’absence de garantie de compensation intégrale entre collectivités territoriales
La question centrale portait sur l’existence d’un principe de compensation intégrale lorsque des compétences sont transférées d’une collectivité locale à une autre collectivité. Le Conseil constitutionnel tranche en affirmant qu’il n’existe pas d’obligation constitutionnelle de « garantir une compensation intégrale des charges résultant des transferts de compétences entre collectivités ». Cette position jurisprudentielle majeure réduit le périmètre de protection des finances locales lors des créations de collectivités à statut particulier remplaçant plusieurs échelons. Les principes de libre administration imposent simplement l’affectation de ressources permettant de respecter les exigences constitutionnelles sans exiger une symétrie parfaite entre charges et recettes. La collectivité ne peut donc se prévaloir d’un droit au maintien de l’intégralité des flux financiers dont bénéficiaient les structures auxquelles elle succède. La portée de cette décision confirme la large marge de manœuvre dont dispose le législateur pour organiser la transition financière des territoires d’outre-mer.
