Le Conseil constitutionnel, par une décision rendue le 30 juin 2016, s’est prononcé sur la conformité de l’article L. 314-18 du code des juridictions financières. Cette disposition permet que les poursuites devant la cour de discipline budgétaire et financière ne fassent pas obstacle à l’exercice de l’action pénale. En l’espèce, deux requérants ont fait l’objet de poursuites devant la juridiction financière pour des faits susceptibles de constituer également des infractions pénales. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité par le Conseil d’État le 15 avril 2016, le juge constitutionnel examinait la conformité de ce cumul. Les requérants soutenaient que les mêmes faits pouvaient être réprimés deux fois sans que les intérêts sociaux protégés soient distincts ou les sanctions différentes. Ainsi, la question posée au Conseil consistait à déterminer si la possibilité de cumuler des poursuites financières et pénales portait atteinte au principe de nécessité des peines. Le Conseil déclare les mots contestés conformes à la Constitution sous plusieurs réserves d’interprétation fondées sur les principes de nécessité et de proportionnalité des sanctions. L’analyse de cette décision suppose d’étudier l’encadrement du cumul par le principe de nécessité, puis d’examiner l’aménagement d’une protection contre l’excès de répression.
I. La consécration d’un cumul encadré par les exigences de nécessité
A. L’admission d’une dualité de poursuites par la reconnaissance d’un changement de circonstances
Bien que l’article contesté eût déjà été déclaré conforme en 2014, le Conseil constitutionnel accepte de procéder à un nouvel examen de la disposition litigieuse. Il motive cette recevabilité par l’existence d’un changement de circonstances de droit résultant de sa propre évolution jurisprudentielle relative au cumul de sanctions. Les décisions récentes des 18 mars 2015 et 24 juin 2016 ont en effet précisé les conditions d’application du principe de nécessité des délits et des peines. Le juge peut donc réexaminer la loi car ces jurisprudences nouvelles modifient substantiellement le cadre de l’appréciation constitutionnelle de la double répression. Cette admission procédurale permet au Conseil d’appliquer son standard de contrôle actuel à une disposition législative qui semblait pourtant définitivement validée par le passé.
B. La subordination du cumul à la distinction des intérêts sociaux et des sanctions
Le Conseil rappelle que l’article 8 de la Déclaration de 1789 impose que la loi n’établisse que des peines « strictement et évidemment nécessaires » au maintien de l’ordre. Cette exigence n’interdit pas par principe la dualité de procédures, mais elle impose que les sanctions appliquées pour un même fait soient de nature différente. Le juge précise que le principe de nécessité interdit qu’une personne subisse des poursuites conduisant à des « sanctions de même nature pour les mêmes faits ». Les poursuites doivent en outre protéger des intérêts sociaux distincts, assurant ainsi que chaque autorité répressive agisse dans un champ d’intervention qui lui est propre. L’encadrement du cumul par la nécessité de la peine trouve son prolongement naturel dans l’exigence de proportionnalité du montant global des sanctions.
II. L’aménagement d’une protection contre l’excès de répression
A. L’application du principe de proportionnalité par le mécanisme du plafonnement
Le principe de proportionnalité implique que le « montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues ». Cette règle interdit l’addition mathématique des amendes prononcées par le juge financier et le juge pénal au-delà du maximum légal prévu par chaque texte. Le Conseil constitutionnel délègue toutefois aux autorités juridictionnelles la responsabilité de veiller au respect de cette exigence lors de la détermination de la sanction finale. Elles doivent tenir compte des « sanctions de même nature antérieurement infligées » pour ajuster le quantum de la peine au regard de la gravité des faits. Ce mécanisme prévient ainsi toute répression excessive tout en maintenant l’indépendance de chaque juridiction dans l’exercice de son pouvoir de sanction souverain.
B. Une solution de compromis entre efficacité répressive et garanties constitutionnelles
La décision du 30 juin 2016 illustre la volonté du juge de concilier l’efficacité de la répression des infractions financières avec la protection des libertés individuelles. En validant la disposition contestée sous réserves, le Conseil évite une censure qui aurait pu fragiliser le système de discipline budgétaire au profit de l’unité pénale. Il affirme que les principes constitutionnels ne font pas obstacle à ce que les mêmes faits fassent l’objet de poursuites différentes aux fins de sanctions distinctes. Cette position pragmatique assure la sauvegarde des intérêts financiers publics tout en soumettant le législateur et le juge à un contrôle de proportionnalité permanent et rigoureux. La reconnaissance de la constitutionnalité de l’article L. 314-18 du code des juridictions financières stabilise enfin le cadre juridique du cumul des poursuites.
