Le Conseil constitutionnel, par une décision du 22 juillet 2016, se prononce sur la conformité de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales. Cette disposition législative subordonne la mise en mouvement des poursuites pénales pour fraude fiscale au dépôt d’une plainte préalable par l’administration concernée. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité par la Cour de cassation le 19 mai 2016, le juge constitutionnel examine la validité de ce mécanisme.
Les faits trouvent leur origine dans une plainte déposée par les services fiscaux contre un contribuable pour des faits de fraude présumée. Le requérant soutient que le monopole de l’administration sur le déclenchement des poursuites méconnaît le principe de séparation des pouvoirs et l’indépendance de l’autorité judiciaire. La procédure aboutit devant la haute juridiction qui renvoie la question de la constitutionnalité des termes figurant dans le texte contesté.
Le problème de droit posé est de savoir si l’exigence d’une plainte administrative préalable porte une atteinte disproportionnée à la liberté du ministère public. Le Conseil constitutionnel écarte les griefs et déclare la disposition conforme, estimant que l’indépendance de l’autorité judiciaire demeure préservée. L’étude de cette solution conduit à analyser l’encadrement de l’action publique avant d’envisager la légitimité du privilège reconnu à l’administration fiscale.
I. L’encadrement de l’action publique en matière fiscale
A. La subordination de la mise en mouvement des poursuites
L’article L. 228 du livre des procédures fiscales impose une condition de recevabilité stricte aux plaintes tendant à l’application de sanctions pénales fiscales. Le Conseil rappelle que la jurisprudence constante « subordonne la mise en mouvement de l’action publique au dépôt d’une plainte par l’administration » fiscale. Ce mécanisme législatif retire au procureur de la République son initiative habituelle pour engager des poursuites contre les auteurs présumés de fraudes.
L’indépendance du magistrat du parquet implique qu’il « exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l’action publique devant les juridictions ». Le verrou administratif limite donc l’exercice d’un pouvoir régalien dévolu à l’autorité judiciaire pour la répression des infractions pénales de droit commun. Cette restriction de la compétence judiciaire constitue le cœur de la critique formulée par le requérant invoquant une violation de la séparation des pouvoirs.
B. La préservation de l’opportunité des poursuites pénales
Le Conseil constitutionnel nuance l’atteinte en précisant que le magistrat conserve sa liberté de décision une fois la plainte administrative déposée. Les dispositions ne « privent pas le procureur de la République de la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites » pénales. Le juge constitutionnel s’appuie sur les règles générales du code de procédure pénale pour tempérer l’effet du monopole exercé par l’exécutif.
La commission des infractions fiscales rend un avis conforme, mais cet acte ne lie pas le parquet quant à la suite du dossier. Le ministère public peut classer l’affaire sans suite s’il estime que les éléments constitutifs du délit ne sont pas réunis. Cette analyse permet de conclure que l’autorité judiciaire ne subit pas de tutelle fonctionnelle absolue de la part de l’administration.
II. La justification du privilège de l’administration fiscale
A. La protection des intérêts financiers de l’État
La justification de ce filtre particulier réside dans la nature même des infractions fiscales qui sanctionnent des manquements aux obligations contributives. Ces délits « répriment des actes qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’État et causent un préjudice principalement au Trésor public » national. L’administration possède une expertise technique irremplaçable pour évaluer la réalité et la gravité des atteintes portées à ces intérêts financiers spécifiques.
Le législateur a confié à l’autorité la mieux à même d’apprécier la pertinence des poursuites le soin de sélectionner les dossiers graves. Le cumul des sanctions administratives et pénales impose une coordination que le dépôt de plainte préalable permet d’assurer avec cohérence. Cette mission s’inscrit dans le cadre de la politique pénale déterminée par le Gouvernement, conformément aux prérogatives constitutionnelles reconnues.
B. L’absence de trouble substantiel à l’ordre public
La décision souligne que le défaut de mise en mouvement de l’action publique par le parquet n’engendre pas de déséquilibre sociétal majeur. Pour le Conseil, « l’absence de mise en mouvement de l’action publique ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public » général. Cette considération distingue la fraude fiscale d’autres infractions dont la passivité judiciaire serait insupportable pour la conscience collective des citoyens.
Le juge constitutionnel conclut alors que l’atteinte portée au principe de libre exercice de l’action publique ne présente pas de caractère disproportionné. La procédure garantit un équilibre suffisant entre la nécessité de réprimer les fraudes et la protection des intérêts pécuniaires de la collectivité. Le maintien de ce dispositif législatif confirme la spécificité du droit pénal fiscal au sein de l’organisation judiciaire et des pouvoirs publics.
