Le Conseil constitutionnel, par sa décision numéro 2016-588 QPC du 21 octobre 2016, examine les modalités d’intégration forcée d’une commune nouvelle dans une intercommunalité déterminée. Le litige trouve son origine dans deux arrêtés préfectoraux rattachant des entités locales fusionnées à des groupements publics contre l’avis exprès de leurs conseils municipaux respectifs.
Le Conseil d’État a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité relative au paragraphe deuxième de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Les requérants critiquent un pouvoir préfectoral qu’ils jugent excessif, dénonçant notamment l’absence de motivation obligatoire et le manque de garanties réelles pour les libertés locales.
Ils font valoir que cette procédure méconnaît le principe de libre administration car elle prive les élus de toute influence sur leur périmètre institutionnel immédiat. La question posée aux sages porte sur la compatibilité entre la sauvegarde de l’intérêt général territorial et le respect constitutionnel de l’autonomie des collectivités.
La juridiction censure le texte contesté mais décide de moduler l’abrogation afin de permettre au législateur d’adapter le dispositif aux exigences de la décision rendue. L’analyse de cet arrêt nécessite d’analyser d’abord l’encadrement des prérogatives étatiques avant de s’attacher à la protection renforcée des procédures de concertation locale.
I. La reconnaissance d’une prérogative préfectorale au service de la cohérence territoriale
A. Le mécanisme légal de résolution des conflits de rattachement
L’article contesté organise les conséquences de la création d’une commune nouvelle sur son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il permet au représentant de l’État de saisir la commission départementale en cas de désaccord avec le choix de rattachement exprimé par la commune.
Si cette commission ne s’oppose pas au projet préfectoral à la majorité des deux tiers, l’intégration envisagée par l’administration devient alors juridiquement définitive et obligatoire. Ce dispositif accorde ainsi une prééminence certaine à l’autorité étatique sur la volonté des élus locaux dans la définition des nouveaux périmètres de la coopération intercommunale.
B. La poursuite d’un objectif d’intérêt général légitime
Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur peut assujettir les collectivités à des obligations si celles-ci répondent à des fins d’intérêt général clairement identifiées. Il précise que ni la libre administration ni l’interdiction de la tutelle ne font obstacle à l’organisation des conditions d’exercice commun des compétences locales.
Le but poursuivi est d’« éviter que son choix puisse porter atteinte à la cohérence ou à la pertinence des périmètres intercommunaux existants » lors des restructurations territoriales. La recherche d’une rationalisation de la carte intercommunale constitue donc un motif valable pour limiter temporairement la liberté de choix des conseils municipaux concernés.
II. La censure d’une procédure portant une atteinte disproportionnée à l’autonomie locale
A. Le déficit de garanties procédurales pour les collectivités impactées
Le juge constitutionnel relève que le rattachement à un établissement public entraîne des conséquences majeures pour la commune nouvelle et pour l’ensemble des membres du groupement. Pourtant, la loi ne prévoit aucune consultation des conseils municipaux ni des organes délibérants des structures dont la commune nouvelle est susceptible de se retirer.
L’impossibilité pour les autres entités concernées de provoquer la saisine de la commission départementale constitue une lacune grave dans l’équilibre des pouvoirs au niveau local. Cette absence de garanties procédurales engendre une « atteinte manifestement disproportionnée » à la libre administration des communes, justifiant ainsi la déclaration d’inconstitutionnalité de la disposition.
B. La portée temporelle de l’abrogation différée par les juges
L’abrogation immédiate créerait une impossibilité matérielle de définir l’appartenance intercommunale des communes fusionnées, ce qui justifie le report de la décision au 31 mars 2017. Le législateur dispose désormais d’un délai raisonnable pour instaurer des garanties nouvelles tout en préservant la continuité du fonctionnement des services publics locaux essentiels.
La décision précise enfin que cette inconstitutionnalité peut être invoquée dans les instances en cours dont l’issue dépend de l’application des dispositions désormais déclarées contraires. Le Conseil constitutionnel assure ainsi l’effet utile de sa censure tout en protégeant la sécurité juridique nécessaire à la stabilité des groupements de collectivités territoriales.
