Le Conseil constitutionnel a rendu le 16 mars 2017 une décision fondamentale concernant la conformité des dispositifs de l’état d’urgence aux droits et libertés constitutionnels. Un requérant contestait les dispositions législatives permettant de prolonger une mesure d’assignation à résidence au-delà d’une durée initiale de douze mois consécutifs. Le Conseil d’État a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité le 16 janvier 2017 afin d’examiner la régularité juridique de ce régime d’exception. La loi du 19 décembre 2016 prévoyait alors qu’une telle prolongation nécessitait l’autorisation préalable du juge des référés de la plus haute juridiction administrative. Le requérant invoquait une méconnaissance de la liberté individuelle, du droit à un recours effectif et de la liberté d’aller et de venir. Les sages devaient déterminer si l’intervention d’un juge administratif pour autoriser une mesure de police portait atteinte aux principes d’impartialité et de séparation des pouvoirs. La juridiction constitutionnelle censure le mécanisme d’autorisation préalable tout en validant la possibilité de prolongations sous réserve d’un encadrement strict des motifs administratifs.
I. L’exclusion de la compétence judiciaire et la censure du mécanisme d’autorisation
A. Le maintien de l’assignation à résidence hors du champ de la liberté individuelle
Le Conseil constitutionnel réaffirme sa position constante relative à la qualification juridique des mesures de surveillance prises durant l’état d’urgence national. Il juge que « ces dispositions ne comportent pas de privation de la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution ». Cette interprétation stricte écarte l’exigence d’une intervention systématique de l’autorité judiciaire pour contrôler la validité des mesures d’assignation à résidence. Les juges considèrent que l’astreinte à domicile limitée à douze heures par jour constitue une simple restriction de la liberté de mouvement des citoyens. La nature de la mesure ne change pas malgré sa prolongation dans le temps au-delà de la durée symbolique d’une année. Cette analyse permet de maintenir le contentieux sous l’égide exclusive du juge administratif malgré la gravité manifeste des contraintes imposées à l’intéressé. L’autorité administrative conserve ainsi un pouvoir étendu de police sans subir le contrôle direct des magistrats de l’ordre judiciaire.
B. La sanction d’une confusion des fonctions juridictionnelles au sein du Conseil d’État
La décision censure les dispositions attribuant au juge des référés du Conseil d’État le pouvoir d’autoriser la prolongation des mesures de surveillance. Cette mission excédait l’office habituel du magistrat des référés car la décision d’autorisation présentait un caractère définitif sur le fond du droit. Le Conseil constitutionnel relève que le juge se prononçait sur la menace réelle alors qu’il pourrait ultérieurement examiner la légalité de la même mesure. Cette dualité de fonctions méconnaît le « principe d’impartialité et le droit à exercer un recours juridictionnel effectif » garantis par la Déclaration de 1789. La décision rendue par le juge administratif lors de la phase d’autorisation ne revêtait pas le caractère provisoire requis par le code de justice administrative. L’annulation de ce mécanisme hybride restaure une séparation claire entre l’administration qui décide et le juge qui contrôle a posteriori la légalité des actes.
II. La validation encadrée de la pérennisation des restrictions aux libertés
A. La conciliation nécessaire entre la sauvegarde de l’ordre public et la liberté de mouvement
Le législateur peut instaurer un régime d’exception pour prévenir des atteintes graves à l’ordre public sans méconnaître les principes fondamentaux de la République. Le Conseil constitutionnel reconnaît que la liberté d’aller et de venir peut subir des limitations proportionnées aux objectifs de sécurité nationale poursuivis par l’État. Il appartient toutefois au pouvoir législatif d’assurer une « conciliation entre l’ordre public et le respect des droits et libertés reconnus à tous ». La validité de l’assignation à résidence repose sur l’existence de raisons sérieuses de penser que le comportement de l’individu constitue une menace réelle. Le juge vérifie que l’atteinte portée aux droits des personnes reste justifiée par les circonstances particulières ayant conduit à la déclaration de l’urgence. La pérennisation de la mesure n’est pas inconstitutionnelle en soi si elle demeure soumise à un contrôle juridictionnel efficace et complet. L’ordre public justifie ainsi une surveillance prolongée des individus suspectés d’activités dangereuses pour la stabilité et la sécurité de la nation.
B. L’imposition de réserves d’interprétation pour limiter l’arbitraire administratif
La conformité de la loi aux exigences constitutionnelles est conditionnée par le respect de trois critères cumulatifs lors du renouvellement de la mesure. Le comportement de la personne doit désormais constituer une « menace d’une particulière gravité » pour justifier une durée totale de surveillance dépassant douze mois. L’administration est tenue de produire des éléments nouveaux ou complémentaires pour démontrer la persistance du péril représenté par l’individu assigné. Le juge doit également prendre en compte la durée totale du placement et la pénibilité des obligations complémentaires imposées durant toute la procédure. Ces réserves d’interprétation visent à empêcher que l’assignation à résidence ne se transforme en une sanction administrative perpétuelle sans fondement légal. Le contrôle de proportionnalité exercé par le juge administratif devient plus rigoureux à mesure que le temps s’écoule depuis le début de la surveillance. Cette protection garantit que les nécessités de la lutte contre le terrorisme ne sacrifient pas définitivement les libertés individuelles au profit de l’efficacité sécuritaire.
