Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 11 janvier 2018, s’est prononcé sur la conformité à la Constitution du pouvoir préfectoral d’instituer des zones de protection. La question prioritaire de constitutionnalité portait sur l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Des associations ont contesté cette disposition devant le Conseil d’État, lequel a renvoyé la question aux sages le 6 octobre 2017. Les requérants soutenaient que le législateur n’avait pas suffisamment encadré la création de ces zones, portant atteinte à la liberté d’aller et de venir. La juridiction constitutionnelle devait déterminer si l’absence de critères précis pour réglementer le séjour dans ces périmètres constituait une conciliation déséquilibrée avec les libertés. Le Conseil constitutionnel a censuré la disposition, jugeant que le législateur n’avait pas assuré de garanties suffisantes pour protéger les droits fondamentaux.
I. L’insuffisance manifeste de l’encadrement législatif du dispositif
A. La reconnaissance de la légitimité théorique du droit d’exception
Le Conseil rappelle d’abord que « la Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence ». Cette affirmation confirme la légitimité du droit d’exception face aux menaces graves pesant sur l’ordre public ou la sécurité de la nation. Les juges constitutionnels considèrent que la prévention des atteintes à la sécurité publique permet des restrictions temporaires aux libertés individuelles garanties par les textes fondamentaux. La liberté d’aller et de venir, protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, peut ainsi être légitimement limitée. Cette conciliation nécessaire entre l’ordre public et les libertés individuelles constitue le fondement même de l’intervention législative en période de crise.
B. Le constat d’une carence de critères matériels de mise en œuvre
Le préfet dispose du pouvoir d’instituer des zones de protection ou de sécurité dès lors que l’état d’urgence a été préalablement déclaré. Toutefois, le Conseil note que « le législateur n’a soumis la création d’une zone de protection ou de sécurité à aucune autre condition » précise. Cette liberté d’action accordée à l’autorité administrative sans seuil de gravité spécifique pour les faits locaux fragilise la protection constitutionnelle des citoyens. L’absence de définition des circonstances particulières justifiant une telle mesure empêche tout contrôle effectif de la nécessité et de la proportionnalité. Le texte législatif se contentait de viser la réglementation du séjour sans en préciser les modalités concrètes ni les limites géographiques ou temporelles.
II. Une censure fondée sur la méconnaissance des garanties fondamentales
A. L’omission législative au détriment de la liberté de mouvement
La décision souligne que le législateur « n’a pas défini la nature des mesures susceptibles d’être prises par le préfet » pour limiter les déplacements. Cette imprécision technique caractérise une incompétence négative puisque le pouvoir législatif n’a pas épuisé sa propre compétence pour protéger les libertés publiques. Les sages estiment que le cadre juridique ne prévoyait aucune garantie substantielle pour encadrer la mise en œuvre des arrêtés préfectoraux de séjour. Dès lors, le juge constitutionnel conclut que le législateur « n’a pas assuré une conciliation équilibrée » entre l’ordre public et la liberté de mouvement. La protection des droits fondamentaux exige que les restrictions administratives soient strictement délimitées par la loi pour éviter tout arbitraire.
B. La portée immédiate de la déclaration d’inconstitutionnalité
Le Conseil constitutionnel déclare le 2° de l’article 5 de la loi de 1955 contraire à la Constitution et prononce son abrogation. Les juges précisent qu’en vertu de l’article 62 de la Constitution, la déclaration d’inconstitutionnalité bénéficie immédiatement aux auteurs de la question prioritaire. La décision écarte tout report de l’abrogation car « aucun motif ne justifie de reporter les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité » dans le temps. Cette solution entraîne la disparition instantanée de la base légale permettant aux préfets d’instituer de telles zones de protection sans encadrement. La rigueur de cette sanction souligne l’importance que le juge attache à la précision de la loi en matière de libertés publiques.
