Le Conseil constitutionnel a rendu, par sa décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, un arbitrage fondamental relatif à la loi de programmation des finances publiques. La juridiction était saisie par des parlementaires contestant l’article vingt-neuf instaurant un dispositif de contractualisation destiné à limiter la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités. Les auteurs du recours invoquaient une méconnaissance de la procédure législative ainsi qu’une violation grave du principe constitutionnel de libre administration des autorités locales françaises. La question posée consistait à déterminer si le législateur peut encadrer les budgets décentralisés sans porter une atteinte disproportionnée à l’autonomie financière des conseils élus. Le Conseil a validé le texte en soulignant que ces mesures concourent à l’équilibre des comptes publics sans supprimer la liberté réelle de gestion des élus. La reconnaissance de la régularité formelle du texte précède l’analyse des garanties entourant la mise en œuvre de ce contrôle financier sur les budgets territoriaux.
I. La régularité procédurale et la légitimité de l’objectif d’équilibre financier
A. Le respect des règles d’amendement lors de la nouvelle lecture parlementaire
Les requérants soutenaient que l’introduction du mécanisme de contractualisation en nouvelle lecture méconnaissait l’article quarante-cinq de la Constitution relatif au droit d’amendement des membres du Parlement. La juridiction souligne toutefois que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture… doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ». L’article contesté présentait un lien suffisant avec les dispositions relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques qui n’avaient pas encore fait l’objet d’un accord définitif. Cette interprétation souple de la règle de l’entonnoir permet de garantir la cohérence des textes législatifs tout au long du processus complexe de la navette parlementaire.
B. La prééminence de l’objectif constitutionnel d’équilibre des comptes publics
Le Conseil constitutionnel fonde sa décision sur l’avant-dernier alinéa de l’article trente-quatre de la Constitution prévoyant l’équilibre des comptes de toutes les administrations publiques françaises. Il estime que le législateur peut assujettir les autorités locales à des obligations précises dès lors que celles-ci répondent effectivement à des exigences de valeur constitutionnelle. Le mécanisme de réduction du déficit public constitue une fin d’intérêt général justifiant l’instauration d’un encadrement rigoureux de l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement local. L’affirmation de cet impératif financier national justifie ainsi l’examen des limites apportées concrètement à l’autonomie de gestion des conseils élus de la République.
II. La préservation encadrée de l’autonomie financière des collectivités locales
A. La modulation des objectifs de dépenses au regard des spécificités territoriales
Le principe de libre administration ne s’exerce que dans les limites fixées par la loi conformément aux articles soixante-douze et soixante-douze deux de la norme suprême. La décision précise que si les collectivités « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », elles doivent néanmoins contribuer à l’effort national de redressement budgétaire. Le dispositif n’est pas jugé arbitraire car il prévoit une modulation des objectifs en fonction de la population, de la richesse fiscale et des efforts déjà accomplis. L’existence d’une faculté de demander un avenant modificatif permet également de prendre en compte les évolutions législatives affectant directement le niveau des charges de fonctionnement.
B. La proportionnalité des sanctions financières sous le contrôle du juge administratif
Les mécanismes de reprise financière prévus en cas de dépassement des objectifs ne constituent pas une sanction automatique mais résultent d’une analyse factuelle des budgets locaux. Le texte impose au représentant de l’État de conduire une procédure contradictoire permettant de justifier d’éventuels éléments exceptionnels ou des transferts de compétences non prévus initialement. L’atteinte n’est pas jugée excessive puisque le prélèvement « ne peut, dans tous les cas, excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal ». Cette décision confirme ainsi que le législateur peut piloter les finances locales sans supprimer la liberté de décision des autorités décentralisées en matière de dépenses.
