Le Conseil constitutionnel a rendu, le 26 juillet 2019, une décision majeure relative aux pouvoirs de sanction d’une autorité administrative indépendante. Cette question prioritaire de constitutionnalité concerne la conformité du code du sport aux droits et libertés garantis par la Constitution française. Un particulier s’est trouvé visé par une procédure disciplinaire alors qu’il ne détenait plus de licence auprès d’une fédération sportive agréée. Le Conseil d’État a transmis, par une décision du 27 mai 2019, le dossier au juge constitutionnel afin de vérifier le respect du principe d’impartialité. Le requérant affirmait que l’absence de distinction entre les organes de poursuite et de jugement constituait une atteinte grave à son droit à l’impartialité. La juridiction doit donc déterminer si une autorité publique peut valablement cumuler les prérogatives de poursuite et de condamnation pour des personnes non licenciées. Le Conseil prononce l’inconstitutionnalité des dispositions litigieuses en soulignant l’absence de garanties législatives assurant la protection des droits de la défense. L’analyse de cette décision suppose d’examiner l’exigence de séparation des fonctions au sein de l’autorité (I) avant d’étudier les conséquences de cette inconstitutionnalité (II).
I. L’exigence de séparation des fonctions de poursuite et de jugement
A. L’application du principe d’impartialité aux autorités publiques indépendantes
Le juge rappelle d’abord que les autorités administratives peuvent exercer un pouvoir de sanction nécessaire à l’accomplissement de leurs missions spécifiques. Cependant, cet exercice reste strictement encadré par le respect des principes de légalité des délits et des peines ainsi que des droits de la défense. La décision souligne que « doivent également être respectés les principes d’indépendance et d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789 ». Le principe d’impartialité impose ainsi une structure organisationnelle évitant que les mêmes personnes exercent successivement les fonctions de poursuite et de jugement définitif. Cette exigence constitutionnelle s’applique à toute autorité prononçant une sanction ayant le caractère d’une punition, même en l’absence de nature juridictionnelle de l’organe. L’autorité administrative doit présenter des garanties d’indépendance suffisantes pour assurer un procès équitable, ce qui impose d’étudier la structure interne de l’agence concernée.
B. Le constat d’une confusion inconstitutionnelle des pouvoirs de sanction
Le Conseil examine ensuite l’organisation concrète de l’agence pour les cas impliquant des sportifs non licenciés soumis à son pouvoir disciplinaire direct. Il constate qu’aucune disposition législative ne prévoit de séparation réelle entre les services engageant les poursuites et l’organe rendant la décision de sanction. Les Sages relèvent que « les fonctions de poursuite des éventuels manquements […] et les fonctions de jugement de ces mêmes manquements » se trouvent confondues. Cette confusion institutionnelle méconnaît frontalement le principe d’impartialité, car l’organe de jugement ne peut se prononcer sans un préjugé favorable aux poursuites engagées. L’absence de barrière étanche entre les deux phases de la procédure disciplinaire entraîne inévitablement l’inconstitutionnalité de la base légale fondant ce pouvoir. Cette condamnation d’un système de cumul des fonctions invite à explorer la distinction opérée par le juge selon la situation statutaire des sportifs.
II. Les conséquences de la censure sur l’organisation de la lutte contre le dopage
A. Une invalidation partielle tempérée par le régime des sportifs licenciés
Le Conseil constitutionnel nuance néanmoins sa position en observant que certaines procédures n’entraînent aucune confusion préjudiciable entre les organes de l’agence administrative. Une situation particulière se dessine lorsque l’action disciplinaire débute devant une fédération sportive avant d’être transmise à l’autorité publique pour décision finale. Le juge précise que dans ce cas, « l’agence […] se prononce sur les sanctions éventuelles après que les poursuites ont été engagées par une fédération ». Il n’en résulte alors aucune confusion entre les fonctions puisque l’autorité de jugement intervient sur la base de poursuites initiées par un tiers. Cette distinction permet de maintenir la validité des sanctions déjà prononcées ou en cours lorsque la séparation organique est assurée par le mécanisme externe. Cette réserve souligne l’importance d’une analyse fonctionnelle de la procédure au-delà de la seule apparence de l’institution statuant sur le manquement constaté.
B. La transition vers un modèle dualiste de sanction administrative
La portée de la décision se mesure enfin à l’aune de la réforme législative déjà intervenue pour modifier le fonctionnement de l’autorité compétente. Le Conseil note qu’une ordonnance récente a instauré une commission des sanctions distincte du collège chargé d’engager les poursuites au sein de l’agence. La loi prévoit désormais que les « fonctions de membre de la commission des sanctions sont incompatibles avec celles de membre du collège ». Cette nouvelle architecture garantit que les individus poursuivis ne seront plus jugés par ceux qui ont exercé les poursuites ou qui en dépendraient. La déclaration d’inconstitutionnalité produit des effets rétroactifs pour les instances non définitivement jugées, sauf pour les dossiers déjà soumis à la nouvelle commission. Le juge constitutionnel assure ainsi une transition vers un modèle plus respectueux des garanties fondamentales tout en préservant la stabilité des procédures conformes.
