Le Conseil constitutionnel a été saisi par plusieurs autorités ainsi que par de nombreux membres du Parlement afin d’examiner la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire. Le texte déféré prévoit la prorogation de mesures exceptionnelles destinées à lutter contre l’épidémie de covid-19 tout en complétant le dispositif législatif déjà existant. Les requérants contestaient tant la procédure d’adoption de la loi que la conformité de diverses dispositions relatives à la responsabilité pénale et aux libertés individuelles. La question posée au juge constitutionnel réside dans la conciliation entre l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé et le respect des libertés fondamentales. Les juges examinent ainsi si les restrictions apportées à la liberté d’aller et venir ou au droit au respect de la vie privée demeurent proportionnées. Le Conseil valide l’essentiel du dispositif sous certaines réserves d’interprétation tout en censurant les dispositions méconnaissant la séparation des pouvoirs ou la liberté individuelle. L’analyse portera d’abord sur l’encadrement des mesures de police sanitaire et de responsabilité pénale, avant d’aborder la protection de la vie privée et des principes institutionnels.
I. L’encadrement des mesures de police sanitaire et de responsabilité pénale
A. La proportionnalité des atteintes aux libertés de circulation et d’entreprendre
Le Conseil constitutionnel rappelle que la protection de la santé publique constitue un objectif de valeur constitutionnelle justifiant des mesures restrictives de liberté en période de crise. Le législateur peut ainsi autoriser le Premier ministre à réglementer la circulation des personnes ou à ordonner la fermeture provisoire d’établissements recevant du public. Ces prérogatives portent nécessairement atteinte à la liberté d’aller et de venir ainsi qu’à la liberté d’entreprendre, protégées par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Les juges soulignent cependant que ces mesures sont strictement limitées à la durée de l’état d’urgence sanitaire et doivent demeurer proportionnées aux risques encourus. La loi précise en effet que ces restrictions cessent dès qu’elles ne sont plus nécessaires, ce qui permet de garantir une conciliation équilibrée des exigences.
La juridiction valide également les dispositions relatives à la responsabilité pénale des décideurs en estimant qu’elles ne dérogent pas aux principes classiques du droit commun. Le texte prévoit que les diligences normales doivent être appréciées au regard des moyens dont disposait l’auteur des faits dans cette situation de crise inédite. Cette précision ne crée pas d’immunité pénale mais rappelle simplement l’application de l’article 121-3 du code pénal à tout individu ayant agi durant la période. Le Conseil écarte ainsi le grief d’incompétence négative et celui de méconnaissance du principe d’égalité devant la loi pénale puisque les règles demeurent identiques pour tous. Cette approche rigoureuse des compétences administratives s’accompagne d’une vigilance accrue lorsque les mesures touchent au noyau dur de la liberté individuelle.
B. L’exigence d’un contrôle judiciaire effectif pour les mesures privatives de liberté
Les mesures de mise en quarantaine et de placement en isolement constituent des atteintes sérieuses à la liberté individuelle lorsqu’elles imposent une interdiction totale de sortie. Le Conseil constitutionnel affirme que « les mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement constituent une privation de liberté » si elles excèdent douze heures par jour. Dès lors, l’article 66 de la Constitution impose l’intervention d’une autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, pour s’assurer du caractère non arbitraire de la détention. Le législateur avait prévu un recours devant le juge des libertés et de la détention, mais les garanties initiales paraissaient insuffisantes pour certaines catégories de mesures. Les juges constitutionnels censurent donc l’absence d’intervention systématique du juge judiciaire pour les mesures de maintien à domicile dépassant une plage horaire quotidienne de douze heures.
Par ailleurs, l’article 13 de la loi est déclaré contraire à la Constitution car il laissait subsister un régime transitoire dépourvu de garanties suffisantes pour les citoyens. Le Conseil relève que ce régime ne fixait ni la durée maximale des mesures ni les obligations précises pouvant être imposées aux personnes faisant l’objet d’un isolement. La protection des droits fondamentaux interdit de prolonger des régimes d’exception sans définir strictement les limites du pouvoir administratif et le contrôle exercé par les tribunaux. Cette exigence de sécurité juridique est d’autant plus prépondérante que la lutte contre l’épidémie repose désormais sur un traitement massif et sensible des données personnelles.
II. La protection de la vie privée et des principes institutionnels
A. La limitation du traitement des données personnelles de santé
La loi organise le partage de données médicales pour identifier les chaînes de contamination, ce qui porte une atteinte manifeste au droit au respect de la vie privée. Le Conseil constitutionnel admet que cet objectif de surveillance épidémiologique justifie une dérogation au secret médical sans le consentement préalable des personnes infectées ou contactées. Il exige toutefois que la collecte soit « adéquate et proportionnée » au but recherché, limitant l’accès aux seules informations strictement nécessaires à la lutte contre le virus. Les juges imposent ainsi la suppression des coordonnées de contact téléphonique ou électronique pour les finalités de recherche et de surveillance épidémiologique nationale. Cette réserve assure que l’anonymisation des données soit effective afin de protéger l’intimité des citoyens contre des intrusions injustifiées.
Le juge constitutionnel censure en revanche l’accès au système d’information par les organismes chargés de l’accompagnement social des personnes sans leur consentement exprès et préalable. Il considère que le partage de données de santé ne saurait être étendu à des services ne relevant pas directement de la mission sanitaire d’urgence. « Rien ne justifie que la communication des données à caractère personnel traitées dans le système d’information ne soit pas subordonnée au recueil du consentement des intéressés » précise la décision. Cette protection du droit à la vie privée se double d’une défense des prérogatives constitutionnelles respectives des pouvoirs publics dans la mise en œuvre de ces dispositifs.
B. La sauvegarde de la séparation des pouvoirs et des garanties individuelles
Le Conseil constitutionnel sanctionne les dispositions qui entravent l’exercice normal du pouvoir réglementaire ou qui méconnaissent le principe de la séparation des pouvoirs. Le législateur ne peut subordonner l’action du Premier ministre à l’avis conforme d’une autorité administrative indépendante pour l’adoption des décrets d’application. Le mot « conforme » est ainsi censuré, car il prive le chef du Gouvernement de la plénitude de son pouvoir réglementaire défini par la Constitution. Cette analyse garantit que la hiérarchie des normes et la répartition des compétences entre les différentes institutions étatiques soient rigoureusement préservées. La fluidité de l’action publique en période de crise ne doit pas se faire au détriment des règles fondamentales de fonctionnement de l’État.
Enfin, le contrôle parlementaire sur les mesures prises ne doit pas interférer directement avec la conduite de la politique nationale par le pouvoir exécutif. Le Conseil censure l’obligation de transmission immédiate de chaque acte individuel aux assemblées parlementaires en raison du nombre considérable de décisions en cause. Il estime que cette contrainte excessive méconnaît les articles 20 et 21 de la Constitution relatifs aux missions de direction et d’exécution dévolues au Gouvernement. Par cette décision globale, le Conseil maintient les outils de lutte contre la catastrophe sanitaire tout en rappelant que l’exception ne saurait abolir les principes de l’État de droit.
