Le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 28 décembre 2020 sur la conformité de la loi de finances pour l’exercice 2021. Cette décision intervient suite à une saisine parlementaire contestant de nombreuses dispositions, notamment le régime de taxation des véhicules et les tarifs d’achat photovoltaïques. Les requérants soutenaient que certaines mesures portaient atteinte à la liberté contractuelle et au principe d’égalité devant les charges publiques. Ils dénonçaient également la présence de dispositions étrangères au domaine financier au sein du texte législatif déféré. La haute instance valide l’essentiel du texte mais censure plusieurs articles qualifiés de cavaliers budgétaires. L’examen porte principalement sur la conciliation entre l’intérêt général financier et le maintien des conventions légalement conclues. La décision précise parallèlement les contours de la procédure budgétaire régulière.
I. La conciliation du droit au maintien des conventions et de l’intérêt général
Le législateur a prévu de réduire le tarif d’achat de l’électricité pour certains contrats conclus entre 2006 et 2010. Cette mesure remet en cause des engagements contractuels fermes afin de préserver les deniers publics.
A. La validation d’une atteinte rétroactive aux contrats en cours
Le Conseil reconnaît que la modification des tarifs d’achat porte « atteinte au droit au maintien des conventions légalement conclues ». Cette atteinte est toutefois justifiée par la volonté de « mettre un terme aux effets d’aubaine » constatés. Le juge souligne que l’augmentation considérable du profit des producteurs résultait d’une mauvaise anticipation de la baisse des coûts de production. L’intérêt général lié au bon usage des deniers publics prime ici sur la stabilité contractuelle initiale. La mesure vise à restaurer un équilibre financier entre les distributeurs et l’État qui supporte les surcoûts.
B. L’encadrement par des garanties assurant la rentabilité des installations
L’atteinte portée à la liberté contractuelle n’est pas jugée disproportionnée au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi. Le législateur a veillé à ce que la réduction tarifaire préserve « la rentabilité des installations » concernées par la réforme. Le prix d’achat doit continuer de correspondre à une « rémunération raisonnable des capitaux immobilisés » selon les risques d’exploitation. Des clauses de sauvegarde permettent d’ajuster le tarif si la viabilité économique du producteur est compromise par la baisse. Ces garanties légales assurent que la modification ne revêt pas un caractère confiscatoire pour les opérateurs économiques.
II. La rigueur procédurale relative au domaine des lois de finances
Le Conseil constitutionnel assure le respect strict du périmètre défini par la loi organique relative aux lois de finances. Il distingue les mesures ayant un impact budgétaire réel des dispositions législatives parasites.
A. La reconnaissance de l’incidence budgétaire directe de la mesure tarifaire
L’article contesté affecte « directement les dépenses budgétaires de l’année à venir » en diminuant la compensation due par l’État. Le juge écarte l’argument selon lequel l’intervention ultérieure d’un arrêté ministériel rendrait l’incidence budgétaire indirecte. La loi pose le principe de la réduction tarifaire dont les effets financiers se font ressentir dès l’exercice budgétaire concerné. Cette approche pragmatique permet d’intégrer des réformes sectorielles lourdes au sein de la loi de finances de l’année. La mesure trouve donc légitimement sa place dans la seconde partie de la loi de finances.
B. La sanction systématique des cavaliers étrangers à l’objet financier
La décision prononce la censure de nombreux articles n’ayant aucun lien avec les ressources ou les charges de l’État. Le Conseil rappelle que la loi de finances ne peut comporter de dispositions relatives à l’organisation administrative sans impact financier. Sont ainsi rejetées les mesures sur l’expérimentation de dispositifs locaux d’accompagnement ou les modalités d’habilitation des agents des douanes. Ces dispositions sont qualifiées de cavaliers budgétaires car elles ne concernent ni les impositions ni la comptabilité publique. Le juge constitutionnel protège ainsi la clarté et la sincérité des débats parlementaires budgétaires.
