Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 20 mai 2020, a examiné la conformité de l’article L. 723-11 du code de la sécurité sociale à la Constitution. Cette disposition législative organise le calcul de la pension de retraite de base des avocats en fonction de la durée totale de leur assurance vieillesse. La deuxième chambre civile de la Cour de cassation a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité par un arrêt rendu en date du 13 février 2020. Le requérant critiquait la fixation par décret de la durée d’assurance minimale, y voyant une incompétence négative du législateur et une atteinte au principe d’égalité. Les membres du Conseil ont toutefois validé la constitutionnalité du texte en soulignant la légitimité des objectifs de financement poursuivis par le législateur français. L’analyse de cette solution impose d’étudier la répartition des compétences normatives avant d’aborder la justification de la différence de traitement opérée entre les assurés.
I. La délimitation constitutionnelle de la compétence législative en matière de sécurité sociale
A. Le renvoi licite au pouvoir réglementaire pour les modalités d’application
En vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux de la sécurité sociale, incluant la nature des conditions d’attribution des prestations. Le Conseil constitutionnel rappelle qu’il incombe au législateur d’exercer pleinement sa compétence en définissant les catégories de bénéficiaires ainsi que les prestations qui leur sont dues. Dans l’espèce commentée, le législateur a prévu que « les assurés ne justifiant pas d’une durée d’assurance déterminée ont droit à une fraction de l’allocation » spécifique. Cette formulation pose le principe d’une modulation de la pension sans pour autant fixer le quantum temporel exact requis pour l’obtention du taux plein. Le juge constitutionnel considère que le renvoi au décret pour déterminer la durée précise d’assurance constitue une simple modalité d’application ne dénaturant pas la loi. Cette solution protège la souplesse nécessaire à la gestion administrative des régimes de retraite tout en respectant le domaine réservé au pouvoir législatif national.
B. L’absence d’incompétence négative affectant les droits garantis
Le requérant soutenait que l’omission législative de fixer la durée d’assurance minimale affectait directement le principe d’égalité et le droit au respect des biens. Cependant, le Conseil précise que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée que si elle affecte un droit constitutionnel. Il estime ici que le législateur a suffisamment défini la « nature de la condition exigée » pour l’attribution des prestations de vieillesse au sein du régime. Dès lors, le grief tiré de l’incompétence négative est écarté car les choix essentiels relatifs à la structure de la protection sociale ont été opérés. La loi a valablement posé le cadre de l’indemnisation, laissant au gouvernement le soin de calibrer les curseurs techniques indispensables au fonctionnement du système. Cette répartition des compétences étant validée, il convient désormais d’examiner si le contenu de la prestation respecte le principe constitutionnel d’égalité devant la loi.
II. La conciliation entre le principe d’égalité et l’équilibre financier du régime
A. Une différence de traitement justifiée par un motif d’intérêt général
Le principe d’égalité n’interdit pas de traiter différemment des situations distinctes dès lors que la différence repose sur des critères objectifs et en rapport avec l’objet. Le Conseil constitutionnel relève que le législateur a entendu « inciter les avocats à poursuivre des carrières suffisamment longues pour garantir le financement de leur propre régime ». Cette incitation répond à un motif d’intérêt général évident consistant à assurer l’équilibre financier à long terme de la caisse de retraite des avocats. La minoration de la pension pour les carrières courtes permet d’éviter que ces prestations ne pèsent de manière excessive sur les ressources communes du régime. La différence de traitement entre les assurés justifiant d’une carrière complète et les autres apparaît ainsi proportionnée au but recherché par le pouvoir législatif. Cette approche pragmatique témoigne de la volonté du juge de préserver la viabilité des systèmes de protection sociale professionnels face aux enjeux démographiques actuels.
B. Le contrôle restreint du Conseil sur les effets de seuil réglementaires
Le requérant dénonçait l’existence d’un effet de seuil excessif résultant du passage d’une pension proportionnelle à une simple fraction d’allocation de solidarité aux vieux travailleurs. Le Conseil constitutionnel rejette cet argument en soulignant que le caractère disproportionné de ce seuil dépend de paramètres fixés par le pouvoir réglementaire et non législatif. En conséquence, le grief dirigé contre la loi est inopérant puisque l’éventuelle rupture d’égalité proviendrait de l’application des dispositions du décret et non du texte critiqué. Le juge refuse de sanctionner la loi pour des conséquences pratiques qui relèvent de la compétence du juge administratif chargé de contrôler la légalité des règlements. Cette décision confirme que le contrôle de constitutionnalité reste strictement limité au contenu de la loi sans s’étendre aux choix techniques opérés par le gouvernement. L’article L. 723-11 du code de la sécurité sociale est donc déclaré pleinement conforme aux principes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
