Le Conseil constitutionnel a été saisi le 21 décembre 2020 par la Chambre criminelle de la Cour de cassation d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la sécurité. Cette procédure conteste la validité de l’article premier de la loi du 21 janvier 1995 prévoyant le devoir de l’État d’assurer le maintien de l’ordre public. Les faits concernent des opérations de maintien de l’ordre durant lesquelles la technique de l’encerclement a été utilisée sans encadrement législatif spécifique préalable à son déploiement. La juridiction de cassation a transmis cette question après avoir constaté que le grief d’incompétence négative soulevé présentait un caractère sérieux au regard des libertés individuelles garanties. Les requérants soutiennent que l’absence de définition des conditions d’usage de la « nasse » méconnaît l’étendue de la compétence du législateur en affectant la liberté d’aller et de venir. La juridiction constitutionnelle devait trancher si la reconnaissance d’une mission générale de sécurité doit s’accompagner d’une énumération exhaustive des moyens de contrainte utilisables par les forces de l’ordre. Par sa décision du 12 mars 2021, le Conseil déclare les dispositions conformes en soulignant leur objet purement général et l’absence d’obligation de définir chaque moyen technique. L’étude de cette solution conduit à envisager la consécration d’une mission régalienne de maintien de l’ordre avant d’analyser le rejet du grief d’incompétence négative soulevé.
I. La consécration législative d’une mission régalienne de maintien de l’ordre Cette mission repose sur l’affirmation de la sécurité comme droit fondamental, tout en conservant une nature purement déclarative au sein de l’architecture législative actuelle.
A. L’affirmation du principe de sécurité comme droit fondamental L’article premier de la loi du 21 janvier 1995 énonce solennellement que « la sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés ». Cette disposition place la protection des citoyens au sommet des priorités étatiques, justifiant les mesures nécessaires à la préservation de l’harmonie sociale sur l’ensemble du territoire. Le Conseil rappelle que le législateur a entendu ériger la sécurité en préalable indispensable à la jouissance effective des droits civils et politiques de chaque personne humaine. Cette proclamation législative offre un fondement symbolique aux interventions futures des autorités administratives chargées de veiller quotidiennement à la tranquillité publique et au respect des lois.
B. La nature purement déclarative de la mission étatique Les juges constitutionnels soulignent que ces dispositions ont pour « seul objet de reconnaître à l’État la mission générale de maintien de l’ordre public » sans plus de précision. En précisant que l’État doit veiller au maintien de la paix, le législateur définit un cadre d’action global qui ne présente pas de caractère directement opérationnel. La loi n’a pas vocation, dans ce texte préliminaire, à énumérer les techniques policières autorisées pour atteindre cet objectif de valeur constitutionnelle qu’est la sauvegarde de l’ordre. La formulation retenue demeure à un niveau d’abstraction élevé, laissant au pouvoir réglementaire le soin d’organiser concrètement les modalités diverses de l’intervention nécessaire des forces publiques. Si cette mission générale est validée dans son principe, l’absence d’encadrement des moyens techniques soulève la question de l’étendue réelle de la compétence du législateur.
II. L’inefficacité du grief d’incompétence négative face à une norme de portée générale Le rejet de ce grief repose sur l’absence d’obligation de définition des moyens opérationnels et sur la préservation de la conformité constitutionnelle des objectifs législatifs poursuivis.
A. L’absence d’obligation de définition des moyens opérationnels Le grief d’incompétence négative est écarté car les dispositions attaquées « ne définissent pas les conditions d’exercice de cette mission » ni les moyens matériels de sa réalisation. Le Conseil estime que l’on ne saurait reprocher à un texte programmatique d’omettre l’encadrement précis de techniques spécifiques telles que l’encerclement systématique des manifestants lors des rassemblements. Cette solution repose sur une distinction stricte entre la reconnaissance légale d’une mission régalienne et la réglementation détaillée des procédures relevant de la police administrative ou judiciaire. Le législateur n’était pas tenu d’épuiser sa compétence dans un article dont la fonction première est de fixer des orientations générales pour la politique de sécurité intérieure.
B. La préservation de la conformité constitutionnelle des objectifs de valeur législative La décision conclut que les mots contestés « ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit » et doivent donc être déclarés pleinement conformes à la norme. Le rejet des griefs relatifs à la liberté d’aller et de venir confirme la volonté du juge de ne pas censurer préventivement une mission d’intérêt général jugée fondamentale. La technique de l’encerclement ne saurait entacher d’inconstitutionnalité une définition législative dont l’objet est étranger à la mise en œuvre pratique des mesures de contrainte physique. Ce commentaire illustre la prudence du Conseil constitutionnel face aux critiques dirigées contre des normes à portée symbolique forte mais dont la densité normative demeure relativement faible.
