Le Conseil constitutionnel a rendu le 28 décembre 2021 une décision importante, sous le numéro 2021-833 DC, relative à la conformité de la loi de finances pour 2022. Saisie par de nombreux parlementaires, la haute instance devait se prononcer sur la régularité de la procédure législative et la sincérité des prévisions budgétaires. Les requérants contestaient le dépôt tardif de nombreux amendements gouvernementaux et le caractère incomplet du projet de loi initial au regard des annonces politiques récentes. Plusieurs dispositions techniques étaient également critiquées pour leur méconnaissance présumée de principes constitutionnels ou pour leur absence de lien avec l’objet budgétaire. Le Conseil a écarté les griefs relatifs à la procédure et à la sincérité tout en censurant plusieurs cavaliers budgétaires manifestes. L’analyse de cette décision permet d’étudier d’abord la validation du processus législatif et de la sincérité budgétaire, avant d’examiner le contrôle rigoureux du domaine des lois de finances.
I. La validation du processus législatif et de la sincérité budgétaire
A. La préservation du débat parlementaire et du droit d’amendement
Les parlementaires soutenaient que le dépôt massif d’amendements gouvernementaux tardifs nuisait à la clarté et à la sincérité des délibérations au sein des assemblées. Le juge constitutionnel rappelle que « le droit d’amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s’exercer pleinement » en première lecture. Il précise que les dispositions nouvelles introduites n’ont pas porté atteinte aux exigences constitutionnelles par leur nombre ou leur objet spécifique. Par ailleurs, l’absence d’évaluation préalable pour les amendements gouvernementaux ne constitue pas un vice de procédure au regard des textes organiques en vigueur. Le Conseil rejette ainsi le grief fondé sur l’entrave au droit de sous-amendement, faute d’éléments probants établissant une réelle impossibilité matérielle pour les députés. Cette solution confirme la primauté de la liberté d’amendement du Gouvernement tant que les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ne sont pas faussées.
B. L’appréciation souple du principe de sincérité budgétaire
La sincérité budgétaire impose de présenter de façon honnête l’ensemble des ressources et des charges de l’État selon les informations disponibles au moment du dépôt. Les requérants dénonçaient l’omission initiale de mesures coûteuses pourtant annoncées publiquement par le pouvoir exécutif avant l’examen du texte devant le Parlement national. Le Conseil estime cependant que le Gouvernement peut prendre en compte les conséquences budgétaires de simples annonces au cours de l’examen du projet de loi initial. Il souligne que la sincérité s’apprécie par « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre » déterminé par la loi de finances annuelle. Les hypothèses économiques de croissance ont été jugées plausibles par le Haut conseil des finances publiques, ce qui écarte toute manœuvre frauduleuse du Gouvernement. Le juge refuse enfin de substituer son appréciation à celle du législateur concernant le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement votés.
II. Le contrôle rigoureux du domaine des lois de finances
A. La censure systématique des cavaliers budgétaires
Le Conseil constitutionnel veille strictement à ce que les lois de finances ne contiennent pas de dispositions étrangères à leur objet organique défini par la Constitution. Il a censuré plusieurs articles relatifs à la commande publique, au droit du travail ou encore aux missions de certains organismes de gestion agréés par l’État. Ces dispositions ne concernent ni les ressources ni les charges et n’ont pas d’incidence directe sur les dépenses budgétaires de l’année considérée par le texte. Le juge écarte notamment une disposition autorisant le stockage illimité de produits dangereux au motif qu’elle ne relève d’aucune catégorie autorisée par la loi organique. Cette pratique permet de protéger la spécificité de la procédure législative budgétaire contre l’insertion de réformes de fond sans rapport avec les finances de la Nation. L’invalidité de ces mesures n’interdit pas leur adoption future dans un texte de loi ordinaire respectant les règles classiques de la procédure parlementaire française.
B. La validation de dispositions techniques liées aux finances publiques
Certaines mesures critiquées ont été déclarées conformes car elles présentaient un lien suffisant avec les ressources publiques ou les dispositifs de péréquation entre collectivités territoriales. La modification des modalités de calcul de l’effort fiscal communal a été validée car elle repose sur des critères objectifs et rationnels pour le législateur. Le juge a considéré que cet indicateur permet de mesurer les marges financières réelles dont dispose une commune au regard d’un objectif de solidarité nationale. Concernant les concessions aéroportuaires, l’obligation de consignation préalable des sommes en litige ne méconnaît pas le droit à un recours juridictionnel effectif devant les tribunaux administratifs. Le Conseil souligne que cette mesure vise à assurer le « bon usage des deniers publics » en conservant les recettes non affectées au terme des contrats d’exploitation. Cette décision illustre la volonté de concilier la protection des droits fondamentaux des gestionnaires avec les impératifs de continuité et de sécurité du service public.
