Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2021-955 QPC du 10 décembre 2021, s’est prononcé sur la conformité de l’article 57 de la loi du 17 juin 2020. Cette disposition législative visait à appliquer rétroactivement un régime d’indemnisation aux victimes des essais nucléaires ayant déposé leur dossier avant la fin de l’année 2018. Une requérante sollicitait la réparation intégrale de son préjudice pour une pathologie radio-induite résultant d’une exposition aux rayonnements ionisants lors des expérimentations nationales. Le Conseil d’État, dans un arrêt du 5 octobre 2021 portant le numéro 451407, a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité à la juridiction suprême. La partie demanderesse soutenait que la loi soumettait rétroactivement sa demande à un régime de preuve moins favorable sans motif impérieux d’intérêt général suffisant. Elle invoquait notamment la méconnaissance de la garantie des droits découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Le problème juridique résidait dans la faculté du législateur à modifier rétroactivement les conditions de renversement de la présomption de causalité pour les instances administratives. Les juges ont déclaré la disposition contraire à la Constitution car elle portait une atteinte injustifiée aux droits des personnes engagées dans une procédure. L’analyse de cette décision révèle d’abord la rigueur du contrôle de la rétroactivité législative (I) avant de souligner la préservation nécessaire de la garantie des droits (II).
I. La rigueur du contrôle de la rétroactivité législative en matière d’indemnisation
I.A. L’exigence constitutionnelle d’un motif impérieux d’intérêt général
Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit sous réserve de respecter les décisions de justice passées en force de chose jugée. Cette faculté législative impose toutefois que l’atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification soit « justifiée par un motif impérieux d’intérêt général ». Les juges fondent leur raisonnement sur l’article 16 de la Déclaration de 1789 disposant que toute société sans garantie des droits assurée n’a point de Constitution. La protection constitutionnelle des situations juridiques en cours interdit ainsi au pouvoir législatif d’aggraver arbitrairement la charge de la preuve pour les justiciables. Cette exigence de proportionnalité garantit que les droits individuels ne sont pas sacrifiés au profit d’une simple commodité législative sans nécessité absolue dument démontrée. L’exigence d’un motif supérieur conduit les magistrats à évaluer la pertinence des justifications avancées par le Gouvernement pour valider une telle rétroactivité.
I.B. L’insuffisance d’une simple volonté d’uniformisation réglementaire
Le législateur a tenté d’unifier le traitement des dossiers en appliquant le seuil de dose radioactive annuel à l’ensemble des demandes déposées avant 2018. Le Conseil constitutionnel juge que cette intention initiale de traiter identiquement tous les demandeurs « ne constitue pas un motif impérieux d’intérêt général » suffisant. L’application rétroactive de ces règles « soumet ces demandes à un régime moins favorable d’indemnisation » en élargissant la possibilité pour l’administration de rejeter les dossiers. La recherche d’une cohérence administrative ne saurait donc primer sur la protection des droits des personnes ayant déjà engagé des procédures contentieuses ou administratives. La décision souligne ainsi que l’action publique doit s’incliner devant la stabilité indispensable des relations juridiques et le principe fondamental de sécurité juridique. L’invalidation du motif d’uniformisation purement technique permet alors de garantir l’effectivité de la protection due aux victimes des activités nucléaires de l’État.
II. La préservation de la garantie des droits des victimes d’essais nucléaires
II.A. La protection du droit au maintien d’une présomption de causalité favorable
Le régime antérieur permettait aux victimes de bénéficier d’une présomption de causalité difficilement renversable par l’autorité administrative compétente pour traiter les demandes d’indemnisation. La jurisprudence du Conseil d’État précisait que cette présomption ne pouvait être écartée que si la pathologie résultait exclusivement d’une cause étrangère à l’exposition. Les dispositions nouvelles introduisaient un critère de seuil de dose restrictif facilitant la démonstration d’un risque considéré comme négligeable par l’organe public d’indemnisation. Les juges maintiennent cependant l’équilibre protecteur voulu par le législateur de 2017 qui avait supprimé la possibilité de renverser la présomption par l’analyse du risque. Cette protection constitutionnelle assure l’effectivité du droit à réparation intégrale pour les personnes dont la santé a été durablement altérée par les activités nucléaires.
II.B. La portée de l’inconstitutionnalité sur l’effectivité de la réparation intégrale
La déclaration d’inconstitutionnalité prend effet dès la date de publication de la décision et bénéficie immédiatement à l’auteur de la question prioritaire de constitutionnalité. La disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut plus être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision. Les requérants dont les dossiers étaient en attente conservent donc le bénéfice des règles de preuve plus souples pour établir le lien de causalité. Le Conseil constitutionnel refuse tout report des effets de sa décision en soulignant qu’aucun motif ne justifie de différer l’abrogation de cette norme injuste. Cette solution renforce la responsabilité de l’État tout en garantissant aux victimes une procédure de reconnaissance de leurs préjudices conforme aux exigences démocratiques.
