Le Conseil constitutionnel, par une décision du 22 juillet 2022, a examiné la conformité de dispositions législatives encadrant l’organisation et le financement des cultes. Ce litige trouve son origine dans une question prioritaire de constitutionnalité soumise par le Conseil d’État à la demande d’un regroupement d’associations. Les requérants dénoncent une atteinte disproportionnée à la liberté de religion et au principe de laïcité par la loi du 24 août 2021. Ils critiquent notamment l’obligation faite aux associations de déclarer leur caractère cultuel pour bénéficier d’avantages spécifiques auprès du représentant de l’État. Le juge constitutionnel devait déterminer si ces mesures de contrôle administratif respectent les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Le Conseil valide l’essentiel du dispositif législatif sous réserve que les sanctions appliquées ne portent pas une atteinte excessive aux droits acquis. Cette analyse nécessite d’aborder d’abord l’encadrement des structures cultuelles avant d’étudier les limites apportées par le juge pour sauvegarder les libertés fondamentales.
I. L’encadrement administratif et financier des structures cultuelles
A. Le régime déclaratif et le contrôle de la qualité cultuelle
Le législateur a instauré un mécanisme de déclaration quinquennale obligatoire pour les associations souhaitant conserver leur statut particulier et les avantages fiscaux associés. L’article 19-1 de la loi du 9 décembre 1905 prévoit désormais que toute association doit « déclarer sa qualité cultuelle au représentant de l’État ». Cette formalité administrative permet à l’autorité préfectorale de vérifier que le groupement remplit effectivement les conditions de constitution et d’organisation prévues par la loi. Le représentant de l’État dispose d’un pouvoir d’opposition s’il constate que l’association ne respecte pas son objet exclusif ou pour un « motif d’ordre public ».
Le Conseil constitutionnel estime que ces dispositions ne constituent pas une reconnaissance directe d’un culte, ce qui méconnaîtrait le principe de laïcité. Il souligne que cette procédure a pour seul objet de s’assurer de l’éligibilité des structures aux avantages spécifiques prévus par les textes législatifs. Le libre exercice du culte reste garanti par d’autres cadres juridiques, notamment celui des associations de droit commun régies par la loi de 1901. La validation de ce contrôle administratif s’accompagne d’un examen rigoureux des ressources financières dont disposent ces groupements pour assurer leur mission.
B. Les limites apportées au financement immobilier
La loi nouvelle encadre strictement les ressources que les associations cultuelles peuvent tirer de leur patrimoine immobilier pour éviter une dérive commerciale de leurs activités. L’article 19-2 plafonne à la moitié des ressources totales les revenus issus d’immeubles de rapport qui ne sont pas strictement nécessaires à l’accomplissement du culte. Les requérants voyaient dans cette mesure une rupture d’égalité, car d’autres associations d’intérêt général ne sont pas soumises à une telle restriction budgétaire. Le juge écarte ce grief en affirmant que les associations cultuelles se trouvent dans une « situation différente » en raison de leur objet social exclusif.
Cette différence de traitement est jugée conforme à la Constitution puisqu’elle reste en rapport direct avec l’objectif de transparence financière poursuivi par le législateur. La restriction assure que le financement de ces structures demeure principalement lié aux contributions des fidèles plutôt qu’à une gestion patrimoniale de grande ampleur. Cette volonté de contrôle accru sur l’origine et la nature des fonds se manifeste également dans le cadre de l’exercice public du culte.
II. La protection de l’ordre public face au libre exercice des cultes
A. Le renforcement de la transparence des activités de culte
Le Conseil valide les obligations comptables imposées aux associations qui assurent l’exercice public d’un culte sans être constituées sous le régime de 1905. L’article 4-1 de la loi du 2 janvier 1907 impose désormais la tenue d’une comptabilité séparée pour les activités liées à la pratique religieuse. Les groupements doivent présenter leurs documents budgétaires sur demande et procéder à la certification de leurs comptes lorsque certains seuils de ressources sont franchis. Le législateur a entendu par ces mesures « renforcer la transparence de l’activité et du financement » des structures organisant des réunions à caractère cultuel.
Ces contraintes administratives sont jugées nécessaires à la sauvegarde de l’ordre public, objectif de valeur constitutionnelle qui justifie certaines limitations aux libertés collectives. Le préfet peut également mettre en demeure une association de mettre son objet social en conformité avec ses activités réelles sous peine d’astreinte financière. La juridiction constitutionnelle considère que ces dispositifs ne portent pas une atteinte excessive à la liberté d’association dès lors qu’ils sont assortis de garanties. L’équilibre du texte repose alors sur l’introduction de réserves d’interprétation destinées à encadrer strictement l’action du pouvoir réglementaire et administratif.
B. L’aménagement des garanties par les réserves d’interprétation
Le Conseil constitutionnel a formulé deux réserves majeures pour éviter que l’application de la loi ne devienne liberticide ou disproportionnée au regard des buts recherchés. Concernant le retrait de la qualité cultuelle, il précise que cette décision ne saurait conduire à la « restitution d’avantages » perçus antérieurement par l’association. Une telle sanction rétroactive porterait une atteinte excessive à la liberté d’association et mettrait en péril la survie économique de structures agissant de bonne foi. Le juge protège ainsi les droits acquis par les groupements avant toute intervention de l’autorité préfectorale pour un manquement constaté.
Une seconde réserve s’adresse directement au pouvoir réglementaire chargé de fixer les modalités d’application des obligations comptables et financières des associations. Le juge constitutionnel enjoint au gouvernement de veiller au respect de la liberté d’association lors de la rédaction des décrets d’application de la loi. Cette vigilance est indispensable pour que les contraintes techniques ne fassent pas obstacle au « libre exercice des cultes » garanti par l’article premier de la Constitution. La décision parvient ainsi à concilier les impératifs de sécurité publique avec la préservation d’un pluralisme religieux effectif au sein de la République.
