Le Conseil constitutionnel a rendu, le 21 octobre 2022, la décision n° 2022-1015 QPC portant sur la réforme du courtage de l’assurance et de la banque. Une association professionnelle a contesté la conformité de l’obligation d’adhésion à des organismes agréés par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. La requérante soutenait que ces dispositions portaient atteinte à la liberté d’entreprendre et méconnaissaient le principe d’égalité devant la loi. Elle invoquait également une violation de la séparation des pouvoirs concernant le régime des sanctions applicables aux membres. Le Conseil d’État a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité par une décision du 25 juillet 2022. Le problème juridique résidait dans la validité de l’encadrement professionnel des intermédiaires financiers par des structures associatives obligatoires. Le Conseil constitutionnel déclare les dispositions conformes en considérant que l’objectif de protection des consommateurs justifie les restrictions apportées. Il convient d’analyser la validation de l’encadrement professionnel obligatoire avant d’étudier la nature juridique des prérogatives disciplinaires reconnues aux associations.
I. La légitimation constitutionnelle d’un encadrement professionnel contraignant
A. Une atteinte proportionnée à la liberté d’entreprendre au nom de l’intérêt général
L’article L. 513-3 du code des assurances impose aux courtiers une adhésion préalable à une association agréée pour obtenir leur immatriculation administrative. Les sages relèvent que « l’immatriculation à ce registre constituant une condition d’accès et d’exercice des activités », la mesure affecte nécessairement la liberté d’entreprendre. Le législateur poursuit cependant « un objectif d’intérêt général de protection des consommateurs » en renforçant le contrôle de l’accès aux activités de courtage. La restriction demeure proportionnée car les missions des associations se limitent à la vérification des conditions d’exercice et à l’accompagnement des membres. Le juge administratif ou judiciaire assure par ailleurs le contrôle des décisions de refus d’adhésion ou de retrait de la qualité de membre.
B. Une différenciation statutaire respectueuse du principe d’égalité devant la loi
Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité repose sur l’exemption de certains professionnels opérant sous le régime de la libre prestation de services. Le Conseil constitutionnel rappelle que la loi peut régler de façon différente des situations distinctes si la différence est en rapport avec l’objet législatif. Les courtiers indépendants ne se trouvent pas dans la même situation que les prestataires déjà immatriculés dans leur État d’origine. Les autres intermédiaires financiers, comme les sociétés de gestion, sont déjà soumis à des contrôles propres à leur activité par les autorités de tutelle. L’obligation d’adhésion rétablit ainsi une forme de surveillance adaptée à la nature commerciale et indépendante des courtiers concernés par la réforme. Cette validation de la structure associative permet d’envisager sereinement l’étude de ses pouvoirs de régulation interne.
II. La qualification restrictive des prérogatives disciplinaires des associations agréées
A. L’exclusion de la nature punitive des mesures de retrait de la qualité de membre
La requérante critiquait l’absence de séparation entre les fonctions de poursuite et de jugement au sein des associations professionnelles pour le prononcé des sanctions. Le Conseil constitutionnel écarte ce grief en précisant que les mesures prévues n’ont « ni pour objet ni pour effet de conférer à ces associations le pouvoir de prononcer des sanctions ayant le caractère d’une punition ». Les prérogatives contestées correspondent aux pouvoirs inhérents à l’organisation de toute structure associative pour assurer le respect de ses conditions de fonctionnement. Le retrait d’office de la qualité de membre intervient uniquement si l’adhérent ne remplit plus les engagements contractuels ou les conditions légales initiales. Ces mesures ne relèvent donc pas du champ d’application de l’article 16 de la Déclaration de 1789 relatif aux autorités administratives indépendantes.
B. La préservation de la garantie des droits par le contrôle du juge judiciaire
L’absence de caractère punitif au sens constitutionnel n’exclut pas une protection efficace des droits des professionnels du secteur de l’intermédiation financière. Le législateur a prévu que la décision de retrait peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal judiciaire du ressort du siège social. Cette garantie juridictionnelle préserve les droits des membres face à d’éventuels abus de la part des organes dirigeants de l’association professionnelle agréée. La solution retenue confirme que les associations de droit privé peuvent exercer une mission de service public sans pour autant devenir des juridictions disciplinaires. La portée de cet arrêt réside dans la distinction entre les mesures d’ordre intérieur nécessaires à la régulation d’une profession et les véritables sanctions répressives.
