Le Conseil constitutionnel a rendu, le 21 octobre 2022, une décision importante relative à la réforme du courtage de l’assurance et des opérations de banque. Une association professionnelle contestait l’obligation d’adhésion à une structure agréée pour obtenir une immatriculation nécessaire à l’exercice d’une activité commerciale réglementée. Cette question prioritaire de constitutionnalité fut transmise par une décision du Conseil d’État du 25 juillet 2022 portant le numéro quarante-six mille quatre cent vingt-sept. La requérante soutenait que ce dispositif portait une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre, à la liberté d’association ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi. Elle critiquait également le pouvoir de sanction reconnu à ces associations professionnelles comme étant contraire à la séparation des fonctions de poursuite et de jugement. Les juges de la rue de Montpensier devaient déterminer si l’encadrement des conditions d’accès à une profession libérale justifiait des contraintes d’organisation collective spécifiques. Le Conseil a finalement déclaré l’ensemble des dispositions critiquées conformes à la Constitution en rejetant tous les griefs soulevés par l’association requérante.
I. L’encadrement constitutionnel de l’accès aux activités de courtage
Le Conseil constitutionnel reconnaît d’abord que l’obligation d’adhésion à une association pour être immatriculé sur un registre professionnel restreint effectivement l’exercice d’une activité économique. Cette immatriculation constitue une condition indispensable d’accès au marché pour les courtiers en assurance ou les intermédiaires en opérations de banque et services de paiement. Les sages rappellent que le législateur peut limiter la liberté d’entreprendre si ces restrictions répondent à des exigences constitutionnelles ou à un motif d’intérêt général. En l’espèce, la réforme vise à renforcer le contrôle de l’accès aux activités de courtage pour garantir une meilleure protection des consommateurs de produits financiers. L’institution souligne ainsi que « l’atteinte portée à la liberté d’entreprendre ne présente pas un caractère disproportionné au regard de l’objectif poursuivi » par la loi. Les missions des associations se limitent à la vérification des conditions d’accès et au suivi statistique des pratiques professionnelles de leurs membres adhérents.
A. Une atteinte à la liberté d’entreprendre justifiée par la protection des consommateurs
Le contrôle juridictionnel s’exerce ici par un examen de la proportionnalité entre les moyens employés par le législateur et la finalité de protection sociale. L’obligation d’adhésion ne vide pas de sa substance la liberté d’entreprendre car elle n’empêche pas l’exercice de l’activité pour les candidats remplissant les critères légaux. Les associations agréées vérifient simplement les exigences professionnelles et organisationnelles prévues par les codes sectoriels sans disposer d’un pouvoir discrétionnaire de refus injustifié. Les décisions de refus d’adhésion ou de retrait de la qualité de membre demeurent d’ailleurs susceptibles de recours devant le juge judiciaire compétent territorialement. Le Conseil constitutionnel estime que ces garanties juridictionnelles permettent de concilier la liberté individuelle des agents économiques avec les impératifs de régulation du marché financier. Le service de médiation proposé par ces structures participe également à l’amélioration de la qualité des relations entre les professionnels et leurs clients finaux.
B. Une différenciation de régime respectueuse du principe d’égalité devant la loi
La requérante invoquait une discrimination injustifiée car certains professionnels du secteur financier échappent à cette obligation d’adhésion à une association professionnelle agréée. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations qu’il juge objectivement distinctes pour l’intérêt général. Les courtiers exerçant sous le régime de la libre prestation de services sont déjà soumis au contrôle et à l’immatriculation de leur État membre d’origine. Les établissements de crédit et les sociétés de gestion de portefeuille font également l’objet d’une surveillance propre par des autorités publiques de régulation spécifiques. Le Conseil affirme que la différence de traitement est « fondée sur une différence de situation » et se trouve « en rapport avec l’objet de la loi ». L’indépendance statutaire des courtiers justifie un dispositif d’accompagnement collectif dont les mandataires exclusifs ou les agents généraux n’ont pas la nécessité absolue.
II. La qualification juridique des prérogatives des associations professionnelles
La seconde partie de l’argumentation portait sur la nature des pouvoirs disciplinaires confiés aux associations professionnelles par le code des assurances et le code monétaire. L’association requérante craignait que ces groupements de droit privé ne prononcent des sanctions répressives sans respecter les standards fondamentaux du droit au procès équitable. Le Conseil constitutionnel devait donc préciser si ces mesures constituaient des punitions administratives au sens de l’article seize de la Déclaration des droits de l’homme. La décision précise que ces structures établissent des règles de fonctionnement interne et des sanctions susceptibles d’être prononcées uniquement à l’encontre de leurs propres membres. Cependant, le juge constitutionnel refuse de qualifier ces pouvoirs de sanctions ayant le caractère d’une punition relevant de l’exercice d’une puissance publique répressive déléguée. Il en conclut que les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’indépendance et d’impartialité des juridictions doivent être écartés pour ces mesures organisationnelles.
A. L’exclusion du caractère répressif des mesures de retrait de la qualité de membre
Le retrait de la qualité de membre d’une association professionnelle intervient lorsqu’un adhérent ne remplit plus les conditions légales ou les engagements contractuels initiaux. Cette mesure peut également être décidée si le professionnel n’exerce plus son activité ou s’il a obtenu son adhésion par des déclarations manifestement fausses. Le Conseil considère que ces dispositions n’ont « ni pour objet ni pour effet de conférer à ces associations le pouvoir de prononcer des sanctions ». Il s’agit simplement de l’exercice des pouvoirs inhérents à la gestion de toute association privée pour assurer le respect de ses conditions de fonctionnement. La perte de la qualité de membre n’est pas une peine sanctionnant un comportement mais la constatation objective d’une impossibilité de maintenir l’adhésion requise. Cette distinction juridique fondamentale écarte l’application rigoureuse des principes de procédure pénale ou administrative aux procédures internes de ces associations professionnelles agréées.
B. La préservation de la compétence exclusive de l’autorité de régulation publique
L’analyse de la décision révèle que le pouvoir de sanction véritable demeure l’apanage de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution pour les manquements graves. Les associations ne sont pas compétentes pour sanctionner les fautes professionnelles qui relèvent exclusivement de la mission de surveillance de cette autorité publique indépendante. Ce partage des rôles évite tout risque de double sanction pour les mêmes faits et garantit la cohérence du contrôle des marchés financiers français. Le législateur a ainsi créé un échelon intermédiaire d’organisation sans dessaisir l’État de ses prérogatives régaliennes en matière de police administrative des activités économiques. Le système garantit que les sanctions les plus lourdes soient prises par une autorité respectant strictement la séparation des fonctions de poursuite et de jugement. La conformité à la Constitution est donc totale puisque les droits de la défense sont préservés devant l’autorité publique et devant le juge judiciaire.
