Le Conseil constitutionnel a rendu, le 10 mars 2022, une décision importante relative à la loi organique réformant le cadre des lois de financement de la sécurité sociale. Cette saisine obligatoire s’inscrit dans le cadre du contrôle de conformité prévu par l’article 46 de la Constitution pour les textes de nature organique. L’autorité de saisine a soumis l’ensemble du texte afin de vérifier sa validité au regard des exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité budgétaire. La réforme intervient pour moderniser le pilotage financier de la protection sociale en créant notamment une nouvelle catégorie de lois de financement dédiée à l’approbation des comptes. La question posée au juge constitutionnel porte sur la conciliation entre les nouvelles contraintes temporelles imposées au législateur et le respect des prérogatives du Parlement. Le Conseil valide l’essentiel de la réforme mais assortit sa décision de plusieurs réserves d’interprétation destinées à garantir la continuité de la vie nationale.
I. La rénovation du cadre organique des lois de financement
A. L’institutionnalisation d’un cycle budgétaire complet
L’article premier de la loi déférée modifie le code de la sécurité sociale afin de consacrer l’existence d’une « loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ». Cette innovation juridique permet d’aligner le calendrier social sur le calendrier budgétaire de l’État en instaurant un véritable examen de conformité des résultats passés. Le juge précise que ces dispositions ne soulèvent aucune difficulté particulière dès lors qu’elles participent à l’amélioration de l’information délivrée aux représentants de la nation. L’intégration d’un article liminaire présentant l’état des prévisions pour l’ensemble des administrations de sécurité sociale renforce la cohérence d’ensemble du pilotage des finances publiques. Ce dispositif permet de mieux appréhender l’équilibre financier global tout en respectant les spécificités de chaque branche du régime obligatoire de base.
B. L’élargissement maîtrisé du domaine des lois de financement
Le législateur organique a entendu inclure dans le champ des lois de financement des mesures ayant un effet sur la dette des établissements de santé. Le Conseil constitutionnel admet cette extension car l’habilitation issue de la Constitution autorise le placement de telles mesures dans le champ facultatif des lois de financement. Il souligne toutefois que ces dispositions doivent impérativement « avoir pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale » pour être valables. Cette précision limite les risques de cavaliers sociaux en imposant un lien direct entre la mesure proposée et la trajectoire financière des régimes obligatoires. La protection du domaine exclusif des lois de financement assure ainsi une meilleure lisibilité des transferts financiers opérés entre les différents acteurs du système de soins.
II. L’encadrement juridictionnel de la procédure législative sociale
A. La préservation de l’exigence de sincérité du débat parlementaire
La loi organique prévoit la production de nombreux rapports et annexes destinés à éclairer le vote des parlementaires lors de l’examen du projet annuel. Le juge constitutionnel souligne qu’un « retard dans la mise en distribution de tout ou partie des rapports ne saurait faire obstacle à la mise en discussion ». Cette réserve d’interprétation vise à empêcher qu’un incident technique ou administratif ne paralyse totalement le travail législatif au détriment de l’intérêt général. La conformité de la procédure est alors appréciée au regard de « l’impératif de sincérité qui s’attache à l’examen des lois de financement pendant toute la durée de celui-ci ». Le Conseil maintient ainsi un équilibre délicat entre le droit à l’information des élus et l’exigence constitutionnelle de célérité des débats budgétaires.
B. La protection du droit de vote contre les obstacles procéduraux
Le texte initial prévoyait que la discussion du projet de loi de financement de l’année ne pouvait débuter avant l’adoption définitive de la loi d’approbation. Le juge censure implicitement cette rigidité en affirmant que cette règle ne saurait « faire obstacle à la mise en discussion du projet dès lors que le projet a été examiné ». Une telle interdiction de siéger porterait une atteinte disproportionnée à l’exercice de la souveraineté nationale et aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution. La décision garantit que le calendrier parlementaire ne soit pas indûment suspendu par des conditions de liaison trop strictes entre les différents textes financiers. Cette solution pragmatique assure la continuité de l’action publique tout en validant le principe d’une meilleure articulation entre le contrôle des comptes et le vote du budget.
