Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022, a examiné la conformité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. Plusieurs groupes de parlementaires ont saisi la juridiction constitutionnelle pour contester tant la procédure d’adoption du texte que le fond de nombreuses dispositions législatives. Les requérants critiquaient principalement le recours répété à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution ainsi que le manque de sincérité des prévisions économiques gouvernementales. La question posée aux juges concernait la validité d’un budget adopté sans vote final et l’insertion de mesures étrangères au domaine financier de la sécurité sociale. Le Conseil constitutionnel valide l’essentiel de la procédure mais censure plusieurs cavaliers sociaux ainsi qu’une restriction excessive au versement des indemnités journalières. Il convient d’analyser d’abord la validation des choix procéduraux et budgétaires avant d’étudier la protection rigoureuse du domaine législatif et des garanties sociales fondamentales.
I. La validation de la procédure législative et de la sincérité budgétaire
A. Le plein exercice des prérogatives gouvernementales liées à l’article 49.3
Les parlementaires requérants soutenaient que le Premier ministre ne pouvait engager sa responsabilité sur des parties successives d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le juge précise toutefois que « l’exercice de la prérogative ainsi conférée au Premier ministre n’est soumis à aucune autre condition que celles posées » par la Constitution. Cette solution confirme la liberté laissée au pouvoir exécutif pour assurer l’adoption de ses textes budgétaires malgré l’absence d’une majorité absolue au Palais Bourbon. La juridiction écarte également le grief relatif au droit d’amendement en constatant que les propositions des députés ont fait l’objet d’un examen de recevabilité régulier. Le Conseil constitutionnel considère ainsi que le Gouvernement peut retenir les amendements de son choix sans qu’ils aient été préalablement débattus en commission ou en séance.
B. L’encadrement souple des prévisions économiques de la sécurité sociale
La sincérité de la loi de financement se caractérise par « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre » déterminé par le projet de loi initial. Bien que le Haut conseil des finances publiques ait émis des réserves sur la croissance, le juge constitutionnel estime les hypothèses économiques globales comme plausibles. Il refuse de sanctionner des prévisions qui ne sont pas entachées d’une volonté manifeste de tromper le Parlement sur la réalité des comptes publics. Cette approche prudente laisse aux autorités le soin de corriger la trajectoire financière par une loi de financement rectificative si les circonstances économiques changent. Le Conseil valide ainsi les prévisions de recettes et de dépenses pour l’exercice 2023 malgré les incertitudes liées à l’inflation et à la crise sanitaire.
II. La sanction des dérives du domaine législatif et la sauvegarde des droits
A. L’éviction rigoureuse des cavaliers sociaux étrangers aux lois de financement
Le Conseil constitutionnel censure une dizaine d’articles au motif qu’ils n’ont pas d’effet ou ont un « effet trop indirect sur les dépenses » des régimes obligatoires. Ces dispositions, relatives à l’organisation des professions de santé ou à la remise de rapports, constituent des cavaliers sociaux ne respectant pas l’objet des lois budgétaires. Le juge constitutionnel rappelle que le domaine social est strictement encadré par la loi organique pour éviter l’introduction de réformes structurelles sans incidence comptable. Cette rigueur garantit la clarté des débats parlementaires en évitant l’encombrement des textes financiers par des mesures de police ou de pure organisation administrative. La juridiction protège ainsi la spécificité des lois de financement contre toute tentative d’extension indue de leur périmètre par les membres du Parlement.
B. La protection du droit à la santé contre les restrictions d’indemnisation
L’article 101 de la loi déférée limitait le versement d’indemnités journalières en cas de téléconsultation réalisée par un médecin autre que le praticien habituel de l’assuré. Le Conseil censure cette mesure car elle peut « priver l’assuré social ayant eu recours à la téléconsultation du versement des indemnités » malgré une incapacité réelle. Cette solution se fonde sur le onzième alinéa du Préambule de 1946 qui garantit à tous la protection de la santé et des moyens d’existence. Le juge estime que la lutte contre la fraude ne justifie pas une atteinte disproportionnée aux droits des patients n’ayant pu consulter leur médecin traitant. La décision réaffirme ainsi l’importance des garanties collectives de protection sociale face aux mesures de contrôle technique ou administratif des dépenses de santé.
