Le Conseil constitutionnel a rendu, le 20 avril 2023, une décision capitale relative au respect des conditions de présentation d’un projet de loi de programmation militaire. Cette décision s’inscrit dans le cadre de la procédure de résolution des désaccords entre le Gouvernement et le Parlement sur la régularité du dépôt des textes législatifs. Un projet de loi avait été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale avant que la Conférence des présidents ne constate une méconnaissance des règles organiques. L’autorité ministérielle a alors saisi le juge constitutionnel afin de contester ce constat et de permettre la poursuite de la procédure législative. La question posée au juge portait sur la conformité de l’étude d’impact et de l’exposé des motifs aux exigences de la loi organique du 15 avril 2009. Le Conseil constitutionnel a conclu que la présentation du texte respectait les conditions fixées par les textes organiques, autorisant ainsi son inscription à l’ordre du jour.
I. Un contrôle juridictionnel strictement limité aux conditions organiques de présentation
Le juge constitutionnel définit avec précision l’étendue de sa compétence lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article 39 de la Constitution. Il rappelle ainsi qu’il « ne peut statuer, dans le délai qui lui est imparti, que sur la seule question de savoir si la présentation du projet de loi a respecté les conditions fixées par la loi organique ». Cette limitation stricte interdit au Conseil constitutionnel d’examiner la conformité des dispositions de fond du projet de loi à d’autres règles de valeur constitutionnelle à ce stade. Une telle analyse ne pourra intervenir que postérieurement à l’adoption définitive de la loi, dans le cadre d’un contrôle classique de constitutionnalité. Cette séparation entre la forme et le fond garantit la rapidité de la procédure d’arbitrage tout en préservant les droits de l’opposition parlementaire.
La vérification porte prioritairement sur l’existence et la finalité des documents accompagnant obligatoirement tout projet de loi déposé devant le Parlement. Le Conseil constitutionnel relève que le texte en cause « est précédé d’un exposé des motifs destiné à en présenter les principales caractéristiques » conformément aux exigences légales. L’exposé des motifs doit mettre en valeur l’intérêt qui s’attache à l’adoption du projet pour éclairer utilement les membres de la représentation nationale. Le juge vérifie également la présence effective d’une étude d’impact mise à la disposition des députés dès la date du dépôt du projet de loi. Ces formalités administratives constituent des garanties essentielles pour la clarté et la sincérité du débat démocratique au sein des deux assemblées parlementaires.
II. Une appréciation pragmatique de la densité du contenu de l’étude d’impact
L’examen du contenu de l’étude d’impact par le juge constitutionnel révèle une exigence de précision adaptée à la nature des dispositions législatives commentées. Le Conseil constitutionnel observe que le document définit les objectifs poursuivis, recense les options possibles et expose les raisons des choix opérés par le Gouvernement. L’étude d’impact doit répondre aux prescriptions de la loi organique qui trouvent effectivement à s’appliquer compte tenu de l’objet spécifique du projet de loi. Le juge souligne que l’évaluation des conséquences environnementales et des effets sur l’emploi public est exposée avec une précision suffisante dans le document. Cette approche permet de valider le contenu de l’étude dès lors que les informations fournies permettent au Parlement de mesurer les enjeux de la réforme.
La décision apporte une précision notable concernant les dispositions de nature programmatique qui fixent des objectifs à l’action de l’État sans portée normative directe. Pour ces dispositions, l’étude d’impact expose l’évaluation des conséquences économiques, financières et sociales « avec suffisamment de précision au regard de leur objet » spécifique. Le Conseil constitutionnel admet ainsi une certaine souplesse dans l’évaluation des impacts lorsque les mesures envisagées dépendent d’arbitrages budgétaires ou d’évolutions futures incertaines. Il en résulte que les règles fixées par la loi organique pour la présentation des projets de loi n’ont pas été méconnues par l’autorité gouvernementale. Cette solution pragmatique favorise la fluidité du travail législatif tout en sanctionnant les carences manifestes qui empêcheraient l’exercice éclairé de la fonction parlementaire.
