Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2023-4 RIP du 14 avril 2023, examine une proposition de loi déposée en application de l’article 11 de la Constitution. Plusieurs membres du Parlement demandent l’organisation d’un référendum pour affirmer que l’âge d’ouverture du droit à pension ne peut excéder soixante-deux ans. Le texte est enregistré par le secrétariat général du Conseil constitutionnel le 20 mars 2023 après sa transmission par le président de l’Assemblée nationale. Le Gouvernement ainsi que plusieurs parlementaires déposent des observations écrites afin de soutenir ou de contester la validité de cette initiative référendaire particulière. La question juridique posée aux juges porte sur la définition du terme de réforme tel que mentionné au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel juge que la proposition de loi « n’emporte pas de changement de l’état du droit » dès lors que l’âge légal est déjà fixé à soixante-deux ans. Il en déduit que le texte ne porte pas sur une réforme relative à la politique sociale et déclare la demande irrecevable au regard des conditions organiques.
I. La définition restrictive de la notion de réforme
A. L’exigence d’une modification effective de l’ordonnancement juridique
Le Conseil constitutionnel rappelle que sa mission de contrôle inclut la vérification de l’objet de la proposition de loi au regard des thématiques autorisées par la Constitution. Il souligne que la procédure de l’article 11 suppose l’existence d’un projet ou d’une proposition « portant sur une réforme » de la politique sociale de la nation. En l’espèce, les juges relèvent que « l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite » est déjà fixé à soixante-deux ans par le code de la sécurité sociale. Le juge constitutionnel estime donc que la proposition visant à maintenir ce seuil « n’emporte pas de changement de l’état du droit » à la date de sa saisine. La décision consacre ainsi une interprétation matérielle de la réforme, laquelle nécessite une innovation ou une transformation réelle des règles applicables aux citoyens. L’absence de modification tangible des droits ou obligations existants prive le texte de son caractère réformateur et justifie l’arrêt immédiat de la procédure référendaire.
B. L’indifférence du caractère contraignant ou populaire de la norme
Les auteurs de la saisine soutiennent que le recours à la voie référendaire confère une force particulière au texte en le protégeant contre une modification législative ultérieure. Le Conseil constitutionnel écarte cet argument en affirmant que « le législateur peut toujours modifier, compléter ou abroger des dispositions législatives antérieures » quel que soit leur mode d’adoption. Il précise qu’une loi adoptée par référendum ne dispose pas d’une hiérarchie supérieure aux lois votées par le Parlement dans le cadre de la procédure législative ordinaire. La circonstance que la proposition fixerait un plafond contraignant ne suffit pas à caractériser une réforme au sens constitutionnel si le droit positif demeure inchangé. Le juge refuse de valider une loi purement déclarative ou confirmative qui n’aurait pour seul but que de geler une situation juridique déjà en vigueur. Cette position renforce la dimension fonctionnelle de l’article 11 qui doit servir à faire évoluer les institutions ou les politiques publiques et non à les pérenniser.
II. Les contraintes pesant sur le déclenchement du référendum
A. Un contrôle de recevabilité rigoureux par le juge constitutionnel
La décision n° 2023-4 RIP illustre la sévérité avec laquelle le Conseil constitutionnel vérifie les conditions de présentation des propositions de loi d’initiative partagée. Le juge s’assure non seulement du soutien d’un cinquième des membres du Parlement mais aussi du respect scrupuleux des domaines matériels définis par la Constitution. En statuant que la proposition « ne porte pas sur une réforme », le Conseil exerce un contrôle qui dépasse la simple vérification de la forme du texte soumis. Cette exigence de fond limite les possibilités pour les parlementaires d’utiliser le référendum comme un outil de blocage politique face à des réformes gouvernementales en cours. Le Conseil veille à ce que l’initiative populaire ne soit pas détournée de son objet initial qui est de permettre l’expression directe du peuple sur un changement législatif. La rigueur de cet examen garantit que seules les propositions apportant une plus-value juridique incontestable puissent accéder à la phase de collecte des soutiens électoraux.
B. Les limites de l’initiative parlementaire en matière de politique sociale
La décision rappelle que le droit de modification des lois est une compétence permanente du législateur qui ne saurait être entravée par une proposition de loi confirmative. Le Conseil constitutionnel rejette l’idée qu’une proposition de loi puisse avoir pour objet unique de s’opposer préventivement à une évolution législative souhaitée par le pouvoir exécutif. Le juge considère que le texte examiné « ne satisfait pas aux conditions fixées par le troisième alinéa » de l’article 11 car il manque de substance novatrice. Cette jurisprudence ferme les portes à une utilisation défensive du référendum d’initiative partagée dont la mise en œuvre reste subordonnée à une volonté de transformation sociale. La protection d’un acquis social ne peut donc pas, selon cette interprétation, constituer le cœur d’une réforme éligible à la procédure de consultation directe des électeurs. L’échec de cette procédure souligne la difficulté pour l’opposition parlementaire de transformer un désaccord politique en une question référendaire juridiquement viable devant les sages.
