Le Conseil constitutionnel, par sa décision numéro 2024-1107 QPC du 11 octobre 2024, a statué sur la conformité de l’article L. 4135-28 du code général des collectivités territoriales. Un requérant contestait le fait que la protection fonctionnelle soit réservée aux seuls élus régionaux titulaires de fonctions exécutives au sein de leur assemblée délibérante. Le Conseil d’État a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité par une décision numéro 469682 du 15 juillet 2024, après avoir constaté le sérieux des griefs soulevés. Le litige initial portait sur des poursuites pénales dirigées contre un élu ne bénéficiant pas, selon la loi, de la prise en charge de ses frais. La question posée aux juges constitutionnels visait à savoir si une telle restriction portait atteinte au principe d’égalité devant la loi énoncé par la Déclaration de 1789. Le Conseil a décidé que les dispositions contestées étaient conformes car la différence de traitement repose sur une disparité réelle de situation entre les élus concernés. L’analyse de cette décision suppose d’aborder d’abord la reconnaissance d’une situation particulière pour les exécutifs avant d’étudier l’application rigoureuse du principe d’égalité.
I. La reconnaissance d’une différence de situation fondée sur l’exercice de fonctions exécutives
A. L’identification d’un risque pénal spécifique aux fonctions de gestion
Le législateur a souhaité protéger prioritairement les élus dont les attributions les exposent davantage à une mise en cause de leur responsabilité pénale personnelle. Le Conseil précise qu’en agissant ainsi « le législateur a entendu accorder le bénéfice de la protection aux conseillers régionaux exerçant des fonctions exécutives ». Cette volonté se justifie par l’existence de risques accrus inhérents à la gestion administrative et financière quotidienne de la collectivité territoriale par ces autorités. La protection fonctionnelle constitue une garantie indispensable pour assurer la sérénité du mandat de ceux qui détiennent un pouvoir de décision ou de signature.
B. La validation constitutionnelle d’une distinction entre élus régionaux
La haute instance considère que les élus investis de responsabilités exécutives ne se trouvent pas dans une situation identique à celle des simples conseillers. Elle souligne qu’ « au regard de l’objet de ces dispositions, ces élus ne sont pas placés dans la même situation que les autres conseillers régionaux ». Cette constatation permet de justifier l’octroi d’un avantage juridique particulier sans que cela ne constitue une rupture arbitraire d’égalité entre les membres de l’assemblée. La reconnaissance de cette différence de situation permet alors d’appliquer les critères classiques de contrôle de la constitutionnalité des lois par le juge.
II. Un encadrement strict du principe d’égalité devant la loi
A. Le lien direct entre la différence de traitement et l’objet de la norme
Le principe d’égalité autorise le législateur à traiter différemment des personnes si la mesure est en rapport direct avec le but poursuivi par la loi. Le texte rappelle que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » conformément aux exigences constitutionnelles classiques. Les juges estiment ici que la différence de traitement instaurée entre les élus régionaux est justifiée par l’objectif de sécurisation juridique des fonctions exécutives. Cette solution confirme la jurisprudence constante exigeant un lien de proportionnalité entre les moyens mis en œuvre et les finalités d’intérêt général recherchées.
B. La persistance d’une marge de manœuvre législative en matière de protection
La décision souligne que le cadre actuel ne fait pas obstacle à une éventuelle extension future du dispositif de protection par le pouvoir législatif. Le Conseil constitutionnel affirme en effet « qu’il serait loisible au législateur d’étendre la protection fonctionnelle à d’autres conseillers régionaux » dans le futur. Cette précision indique que la conformité présente n’interdit pas une évolution vers un régime plus généreux si le Parlement juge une telle modification nécessaire. La protection des élus demeure un domaine où la loi peut s’adapter aux évolutions des risques encourus dans l’exercice des mandats locaux.
