Le Conseil constitutionnel, par sa décision numéro quatre-vingts-cent seize DC du dix-sept juillet mille neuf cent quatre-vingts, se prononce sur une loi de ratification. Cette décision examine la conformité d’une convention franco-allemande additionnelle à la convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale du vingt avril mille neuf cent cinquante-neuf.
Plus de soixante députés ont déféré cette loi au juge constitutionnel afin de contester la validité des stipulations relatives aux mesures de perquisition et de saisie. Les requérants soutenaient que le texte portait atteinte à la souveraineté nationale, à l’indépendance de l’autorité judiciaire ainsi qu’au droit d’asile constitutionnellement garanti. Ils invoquaient également une contrariété entre cet engagement bilatéral et la convention européenne d’entraide judiciaire préexistante, créant ainsi un conflit de normes internationales.
La question posée au Conseil constitutionnel résidait dans la capacité de cette convention à respecter l’article soixante-quatre de la Constitution et le Préambule de mille neuf cent quarante-six. Le juge devait déterminer si l’assimilation d’une demande étrangère à une décision judiciaire interne heurtait les prérogatives souveraines des magistrats français dans l’exercice de leurs fonctions. Il lui incombait aussi de dire s’il pouvait statuer sur la conformité d’un traité par rapport à un autre engagement international déjà régulièrement ratifié.
Le Conseil constitutionnel a déclaré la loi conforme en précisant qu’elle n’apporte « aucune atteinte à la règle selon laquelle les autorités judiciaires françaises sont seules compétentes ». Il a ajouté qu’il n’appartient pas au Conseil constitutionnel « d’apprécier la conformité d’un engagement international » à un autre traité lors du contrôle de l’article soixante-et-un. L’analyse de la décision permet de distinguer la protection des principes fondamentaux de l’organisation judiciaire française de la définition rigoureuse des limites du contrôle de constitutionnalité.
**I. La préservation de l’ordre constitutionnel face aux mécanismes d’entraide judiciaire**
**A. Le maintien de la compétence exclusive de l’autorité judiciaire française**
Le juge constitutionnel affirme d’abord que les stipulations litigieuses ne remettent pas en cause la compétence exclusive des magistrats français pour agir sur le territoire national. La convention prévoit pourtant qu’une demande de perquisition étrangère possède la même valeur qu’une décision judiciaire rendue aux mêmes fins dans l’État requis par les autorités.
Toutefois, le Conseil souligne que les « garanties de l’indépendance de ces autorités demeurent pour l’accomplissement de ces actes les mêmes que celles dont elles disposent » habituellement. L’indépendance garantie par l’article soixante-quatre de la Constitution est préservée puisque le magistrat français reste le seul maître de l’exécution des commissions rogatoires internationales. Cette protection institutionnelle assure que l’entraide judiciaire ne se traduit jamais par une substitution de souveraineté judiciaire au profit d’une autorité étrangère sur le sol français.
**B. La sauvegarde du droit d’asile et de la souveraineté nationale**
La décision écarte ensuite le grief tiré d’une éventuelle violation du droit d’asile tel qu’il est proclamé par le Préambule de la Constitution de mille neuf cent quarante-six. Le juge s’appuie sur le maintien des clauses d’exception permettant de refuser l’entraide judiciaire si la demande concerne des infractions considérées comme ayant un caractère politique.
Le texte précise que l’entraide peut être refusée si la partie requise estime que l’exécution est de nature « à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité ou à l’ordre public ». Cette réserve permet à l’État de protéger les individus dont les actes sont liés à des motifs politiques ou dont la sécurité pourrait être compromise. Le Conseil constitutionnel juge qu’aucune disposition de la convention additionnelle ne permet de porter atteinte aux principes fondamentaux qui régissent traditionnellement l’accueil des réfugiés.
**II. L’exclusion du contrôle de conventionnalité de la compétence du juge constitutionnel**
**A. L’impossibilité d’apprécier la conformité d’un traité à un engagement international**
Le second apport majeur de cette décision concerne le refus explicite de contrôler la conformité d’un traité international par rapport à un autre engagement international en vigueur. Les députés soutenaient que la convention franco-allemande dérogeait illégalement aux stipulations de la convention européenne d’entraide judiciaire signée précédemment le vingt avril mille neuf cent cinquante-neuf.
Le Conseil constitutionnel répond de manière laconique « qu’il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi en application de l’article 61, d’apprécier la conformité d’un engagement international ». Cette position confirme une jurisprudence établie refusant d’intégrer les traités internationaux dans le bloc de constitutionnalité servant de référence unique au contrôle de la loi. Le juge refuse ainsi de se prononcer sur la hiérarchie réciproque des normes conventionnelles lors de l’examen de la loi autorisant leur ratification.
**B. La stricte délimitation du bloc de constitutionnalité par le Conseil**
En refusant de sanctionner une éventuelle contradiction entre deux conventions, le juge constitutionnel maintient une séparation stricte entre le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité. L’examen prévu par l’article soixante-et-un de la Constitution se limite exclusivement à la vérification de la conformité de la loi aux normes de valeur constitutionnelle.
Cette solution évite que le Conseil ne se transforme en un juge de la légalité internationale, rôle qui revient traditionnellement aux juridictions administratives et judiciaires de droit commun. La décision renforce ainsi la spécificité du contrôle exercé par le juge constitutionnel, lequel demeure centré sur la protection de la hiérarchie des normes constitutionnelles internes. La conformité à la Constitution demeure l’unique prisme d’analyse du Conseil, indépendamment de la complexité des engagements diplomatiques souscrits par la France.
