Le Conseil constitutionnel, par sa décision numéro 85-189 DC du 17 juillet 1985, se prononce sur la conformité d’une loi autorisant la ratification d’une convention internationale. Le texte visé concerne la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées, adoptée sous l’égide de l’Organisation internationale du travail en juin 1983. Les auteurs de la saisine critiquent l’absence de consultation préalable des assemblées territoriales des territoires d’outre-mer et le défaut de mention expresse de l’applicabilité du traité. Ils invoquent une méconnaissance de l’article 74 de la Constitution et du principe de spécialité législative régissant ces collectivités territoriales à l’organisation particulière. La question posée au juge est de savoir si la loi de ratification doit impérativement préciser son champ spatial et si elle requiert l’avis des instances locales. Le Conseil écarte ces griefs en distinguant la nature de la loi d’autorisation des stipulations propres aux engagements internationaux contractés par la France. Il précise d’abord les modalités de détermination du champ spatial des traités avant de limiter strictement les hypothèses de consultation des assemblées locales.
I. La détermination extrinsèque du champ d’application territorial des conventions internationales
Le juge constitutionnel rejette l’argument selon lequel le législateur aurait dû inscrire dans la loi d’autorisation la liste des territoires d’outre-mer concernés par la mesure. Cette solution repose sur une distinction fondamentale entre l’acte interne d’autorisation de ratifier et l’engagement international qui définit seul ses propres modalités d’exécution spatiale.
A. L’incompétence de la loi de ratification dans la définition du ressort spatial
Le Conseil affirme avec netteté que « la détermination de ce champ d’application ne relève donc pas de la loi qui en autorise la ratification ». Cette loi n’a pour objet que de permettre au pouvoir exécutif de conclure valablement l’engagement international sans en modifier la substance. Le législateur ne dispose pas du pouvoir de restreindre ou d’étendre la portée géographique d’une convention par une disposition unilatérale intégrée dans l’acte d’autorisation. Une telle précision serait superfétatoire puisque la loi se borne à lever l’obstacle constitutionnel à l’exercice de la compétence diplomatique par le Président de la République. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de spécialité législative se trouve ainsi neutralisé par la nature purement formelle et habilitante de la loi déférée.
B. La primauté des normes internationales sur les précisions législatives internes
Le champ d’application territoriale d’un traité est régi par ses propres stipulations ou par les règles de l’organisation internationale sous l’égide de laquelle il est conclu. Le Conseil constitutionnel consacre ici une logique de renvoi aux normes conventionnelles pour identifier les territoires au sein desquels les obligations internationales devront être respectées. Les règles statutaires de l’institution internationale fixent les conditions de déploiement de la norme, sans que le droit interne ne puisse utilement interférer lors de la phase d’autorisation. Cette approche préserve la cohérence des engagements de la France en évitant des distorsions entre le texte du traité et la loi autorisant son introduction. La détermination du ressort spatial échappe ainsi au domaine législatif national pour s’insérer exclusivement dans le cadre des relations entre les sujets de droit international.
Une fois le champ d’application territoriale clarifié par les règles internationales, le Conseil examine les conditions de validité procédurale au regard du statut des territoires.
II. L’encadrement restrictif de la consultation obligatoire des assemblées territoriales
L’article 74 de la Constitution impose la consultation des assemblées territoriales pour les lois définissant ou modifiant l’organisation particulière des territoires d’outre-mer. Le Conseil constitutionnel interprète cette exigence de manière rigoureuse afin d’éviter une paralysie du pouvoir législatif national lors de la ratification d’engagements internationaux généraux.
A. La consécration de conditions cumulatives pour la saisine des instances locales
Le juge énonce que la consultation n’est obligatoire que si la convention a vocation à s’appliquer au territoire et si son contenu modifie le statut particulier. Cette double condition réduit considérablement le champ d’intervention des assemblées territoriales qui ne peuvent exiger d’être saisies pour chaque texte législatif touchant de loin leurs intérêts. L’application potentielle de la norme internationale ne suffit pas à déclencher la procédure consultative si elle ne porte pas atteinte à l’architecture institutionnelle locale. « Son contenu implique une modification du statut particulier de ce territoire tel qu’il est défini par la loi » constitue le critère décisif de la saisine. Par cette lecture restrictive, le Conseil protège la célérité des ratifications internationales tout en respectant l’autonomie organique des collectivités d’outre-mer prévue par le constituant.
B. L’absence d’incidence statutaire justifiant la conformité de la procédure suivie
Dans le cas d’espèce, la convention concernant la réadaptation professionnelle n’emporte aucune modification de l’organisation particulière des territoires d’outre-mer définie par la loi organique. Le Conseil relève que les dispositions techniques du traité relatif aux personnes handicapées sont étrangères aux règles de fonctionnement et de compétences des institutions ultra-marines. L’absence de consultation préalable ne constitue donc pas une irrégularité puisque l’objet de la loi ne touche pas au cœur de l’organisation territoriale protégée. La loi autorisant la ratification est déclarée conforme à la Constitution car elle ne remet nullement en cause les prérogatives des assemblées territoriales ou leur autonomie. Cette décision confirme la souveraineté de l’État dans la conduite des affaires étrangères lorsque les engagements pris n’interfèrent pas avec les structures administratives locales.
