Le Conseil constitutionnel a rendu, le 29 décembre 1988, la décision numéro 88-250 DC portant sur la loi de finances rectificative pour l’année 1988. Des députés et des sénateurs ont saisi la juridiction afin de contester la conformité de dispositions instaurant des validations législatives et des extensions procédurales. Une délibération locale avait été déclarée illégale par une décision du Conseil d’État en date du 13 novembre 1987 faute de population légale suffisante. Les requérants soutenaient que les mesures de régularisation portaient atteinte à la sécurité juridique des citoyens ainsi qu’à l’autorité de la chose jugée. Le juge devait déterminer si le législateur pouvait rétroactivement valider des actes administratifs et préciser le périmètre matériel légitime des lois de finances. La décision admet les procédures de régularisation sous conditions strictes mais censure les articles n’ayant pas leur place dans une loi budgétaire.
I. L’encadrement constitutionnel de la technique des validations législatives
A. La reconnaissance d’une faculté de régularisation fondée sur l’intérêt général
Le législateur peut modifier rétroactivement les règles fiscales afin de sécuriser des situations juridiques dont la validité formelle est contestée devant les juridictions. Le Conseil énonce que « le législateur peut, pour des raisons d’intérêt général, modifier rétroactivement les règles régissant l’activité de l’administration fiscale ». Cette faculté permet notamment de confirmer la validité d’actes de recouvrement initialement signés par des autorités dont la compétence était juridiquement incertaine ou incomplète. L’objectif poursuivi consiste à éviter des contestations systématiques qui entraîneraient des conséquences financières dommageables pour l’État ou pour les autres collectivités publiques locales. La régularisation de la perception de certaines taxes locales est ainsi admise lorsque l’intérêt général commande la continuité du financement des services publics essentiels.
B. La préservation nécessaire de l’autorité de chose jugée et des garanties répressives
Le juge constitutionnel subordonne la validité de ces interventions rétroactives au respect de limites protégeant les droits fondamentaux acquis par les administrés. Il précise que « l’application rétroactive de la loi fiscale ne saurait préjudicier aux contribuables dont les droits ont été reconnus par une décision ». L’autorité de la chose jugée fait donc obstacle à ce que le législateur prive d’effet une solution juridictionnelle définitive obtenue par un citoyen. Par ailleurs, le principe de non-rétroactivité des lois répressives interdit absolument d’infliger des sanctions pour des comportements antérieurs à la publication de la loi. Ces garanties assurent que le pouvoir de validation législative ne devienne pas un instrument d’arbitraire au détriment des libertés individuelles et judiciaires.
II. La sanction du non-respect du domaine réservé des lois de finances
A. L’application stricte des critères organiques de l’ordonnance de 1959
Le Conseil constitutionnel veille rigoureusement au respect de la spécialité budgétaire en censurant les dispositions qui sont dépourvues de tout caractère financier réel. L’ordonnance du 2 janvier 1959 définit limitativement les matières pouvant légalement figurer au sein d’un texte portant loi de finances annuelle ou rectificative. Les mesures relatives à l’opposition administrative et au droit de communication des comptables ont été jugées étrangères à cet objet financier précisément délimité. Le juge souligne que l’article litigieux « n’a pas pour but d’organiser l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ». En conséquence, l’insertion de telles réformes structurelles dans un vecteur législatif budgétaire constitue une méconnaissance grave des règles de compétence organique précitées.
B. L’exclusion rigoureuse des cavaliers budgétaires étrangers à la matière financière
L’extension des prérogatives des agents publics pour le recouvrement de créances non fiscales a été déclarée contraire à la Constitution pour des motifs procéduraux. Le juge constitutionnel considère que ces facultés nouvelles ne relèvent d’aucune catégorie mentionnée par le texte organique régissant les ressources et les charges. La sanction de ces cavaliers budgétaires garantit la sincérité des débats parlementaires en empêchant l’adoption de mesures de circonstance par des voies détournées. Cette exigence de cohérence matérielle préserve l’intégrité du domaine budgétaire contre toute tentative d’alourdir inutilement le contenu des lois de finances avec des réformes sociales. La séparation des domaines législatifs demeure un pilier essentiel du contrôle juridictionnel afin d’assurer la clarté et l’équilibre des pouvoirs au sein de l’État.
