Le Conseil constitutionnel a rendu, le 12 janvier 1989, la décision numéro 88-251 DC concernant la loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales. Cette décision fait suite à deux saisines parlementaires contestant la régularité de la procédure législative ainsi que la conformité de fond de certains articles.
Le litige trouve son origine dans l’insertion par voie d’amendement de mesures relatives au contrôle budgétaire local et au régime électoral des petites communes. Les auteurs des saisines estiment que ces dispositions ne présentent aucun lien avec le projet de loi initial déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. Ils critiquent également le fonctionnement paritaire du Centre national de la fonction publique territoriale, au motif qu’il porterait atteinte à la libre administration.
La juridiction doit déterminer les limites du droit d’amendement ainsi que les conditions de validité d’une gestion mutualisée des personnels des collectivités locales. Elle doit aussi trancher la question de la participation des organisations syndicales au pouvoir de décision au sein des établissements publics nationaux.
Le Conseil constitutionnel prononce la censure des articles introduits par voie d’amendement en raison de l’absence de lien avec le texte en cours de discussion. Il déclare en revanche conformes à la Constitution les dispositions relatives à la gestion paritaire des agents territoriaux sous réserve de garanties précises. L’analyse de l’encadrement procédural du droit d’amendement précède l’examen de la protection du principe constitutionnel de libre administration locale.
I. L’encadrement constitutionnel de l’exercice du droit d’amendement
A. L’exigence d’un lien direct avec le projet initial Le Conseil rappelle que le droit d’amendement constitue le « corollaire de l’initiative législative » en vertu des articles 39 et 44 de la Constitution. Ce droit permet d’apporter des modifications au texte, mais il ne saurait autoriser l’introduction de mesures étrangères au périmètre du projet discuté. En l’espèce, les juges observent que les amendements litigieux « ne présentent pas de lien avec les dispositions de ce projet ». Cette exigence garantit la cohérence du travail législatif et protège la clarté des débats au sein des assemblées parlementaires nationales.
B. L’inefficacité juridique de la modification du titre du texte L’absence de lien entre l’amendement et le projet initial entraîne l’irrégularité de la procédure d’adoption sans qu’une régularisation ultérieure ne soit possible. Le Conseil constitutionnel juge que les dispositions critiquées sont « dépourvues de lien avec le texte du projet de loi » au sein duquel elles figurent. La substitution du titre initial par un intitulé plus large est jugée « par elle-même sans effet sur la régularité de la procédure ». Cette fermeté protège l’intégrité de la navette parlementaire contre les tentatives de détournement de la procédure législative par des adjonctions hétérogènes.
II. La conciliation du paritarisme avec la libre administration locale
A. La licéité d’un établissement public national de gestion L’article 3 de la loi instaure un conseil d’administration paritaire pour gérer les personnels territoriaux à l’échelle de l’ensemble du territoire national. Les requérants invoquent la violation de l’article 72 de la Constitution disposant que les collectivités « s’administrent librement par des conseils élus ». Le juge constitutionnel précise toutefois que cette liberté s’exerce toujours « dans les conditions prévues par la loi », conformément à l’article 34. La création d’un établissement public répondant à un « intérêt commun » ne constitue pas, en soi, une atteinte à l’autonomie des collectivités locales.
B. Le maintien de la prépondérance décisionnelle des conseils élus La validité de l’organisation paritaire dépend strictement du maintien de la souveraineté des représentants élus lors des phases décisives de la gestion administrative. Le Conseil constitutionnel souligne que le président de l’organisme est nécessairement « choisi parmi les représentants des communes, des départements et des régions ». Pour les actes de gestion et de recrutement, les élus « participent seuls au scrutin » afin de garantir leur autonomie constitutionnelle. Le pouvoir de décision revient ainsi, « en dernière analyse », aux représentants des collectivités territoriales, préservant l’équilibre entre paritarisme et libre administration.
