Le Conseil constitutionnel a rendu, le 28 juillet 1989, une décision fondamentale relative à la loi sur la sécurité et la transparence du marché financier. Cette juridiction a été saisie par des députés et des sénateurs contestant les nouveaux pouvoirs confiés à l’autorité de régulation des marchés financiers. Les auteurs de la saisine invoquaient notamment une violation du principe de séparation des pouvoirs et une atteinte injustifiée aux droits de la défense. La procédure faisait suite à l’adoption du texte législatif par le Parlement mais précédait sa promulgation officielle par le Président de la République. Les requérants critiquaient ainsi l’indépendance de l’organe de contrôle ainsi que la possibilité de cumuler des sanctions administratives avec des peines pénales. Le litige posait la question de la légitimité d’une autorité non juridictionnelle à prononcer des punitions pécuniaires pour des manquements aux règlements. Le juge constitutionnel décide que l’exercice d’un pouvoir de sanction par une administration est possible sous réserve du respect des garanties procédurales. L’étude portera d’abord sur la reconnaissance d’un pouvoir de sanction administrative encadré avant d’analyser la protection des compétences législatives et des droits processuels.
**I. L’admission d’un pouvoir de sanction administrative encadré par des principes constitutionnels**
**A. La compatibilité du pouvoir de répression administrative avec la séparation des pouvoirs**
Le Conseil constitutionnel affirme que « le principe de la séparation des pouvoirs […] ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative […] puisse exercer un pouvoir de sanction ». Cette faculté est toutefois conditionnée par l’absence de toute mesure privative de liberté et par la mise en œuvre de mesures protégeant les libertés. L’indépendance de l’organe est assurée par le mode de désignation de ses membres et la durée fixe de leurs mandats respectifs au sein du collège. L’absence d’un régime d’incompatibilité complet ne suffit pas à altérer cette indépendance car l’institution reste soumise à une obligation permanente d’impartialité administrative.
**B. La soumission du cumul des sanctions au respect impératif du principe de proportionnalité**
Les juges précisent que le principe de nécessité des peines s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition, même de nature purement administrative. Le cumul de sanctions pénales et administratives est autorisé pour les mêmes faits dès lors que ces manquements portent atteinte à l’ordre public financier. Le Conseil impose que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues ». Cette réserve d’interprétation garantit que la répression n’aboutisse pas à une charge excessive pour le contrevenant au regard de la gravité des fautes. La protection des justiciables impose parallèlement un contrôle strict de la répartition des compétences normatives et du respect des équilibres procéduraux fondamentaux.
**II. La protection du domaine de la loi et des droits de la défense face à l’extension du pouvoir de régulation**
**A. La censure des délégations normatives imprécises attentatoires à la compétence législative**
Le législateur ne peut confier à une autorité administrative le soin de fixer des normes que pour des mesures de portée limitée et bien définie. La décision censure les dispositions permettant au gouvernement de modifier sans restriction les règles de composition des actifs des organismes de placement collectif financier. Une telle délégation méconnaît l’article 34 de la Constitution car elle touche aux principes fondamentaux du régime de la propriété et des obligations civiles. Le juge veille ainsi à ce que le pouvoir réglementaire ne se substitue pas à la volonté souveraine du Parlement dans des domaines réservés.
**B. L’invalidation du cumul des fonctions de poursuite et de sanction au regard des droits de la défense**
La loi contestée permettait à l’organe de régulation d’exercer ses pouvoirs de sanction tout en intervenant comme partie civile devant les juridictions de l’ordre pénal. Le Conseil juge cependant que « le respect des droits de la défense fait obstacle » à ce que l’autorité administrative exerce concurremment ces deux prérogatives. Le cumul de la qualité de juge et de partie pour les mêmes faits rompt l’équilibre nécessaire entre l’intérêt général et les droits individuels. L’invalidation de cette disposition garantit l’équité de la procédure et prévient tout risque de partialité dans la conduite des actions menées contre les administrés.
