Le Conseil constitutionnel a rendu, le 11 janvier 1990, une décision fondamentale concernant la loi d’amnistie pour les événements survenus en Nouvelle-Calédonie. Ce texte traite de la faculté pour le législateur d’étendre une amnistie dont le champ fut initialement défini par un référendum. Après des accords territoriaux, une loi référendaire du 9 novembre 1988 a organisé le statut de ce territoire d’outre-mer. Cette loi excluait expressément du bénéfice de l’amnistie les auteurs principaux d’assassinats commis durant les troubles territoriaux. Le législateur a ensuite souhaité élargir cette clémence aux infractions criminelles les plus graves commises avant le 20 août 1988.
Des députés ont saisi le Conseil constitutionnel pour contester la validité de cette extension opérée par une loi ordinaire. Les requérants invoquaient la violation de la souveraineté nationale et l’incompétence du législateur au regard de l’article 34 de la Constitution. Ils soutenaient qu’une loi parlementaire ne pouvait modifier une disposition adoptée directement par le peuple français. La question posée au juge porte sur la capacité du Parlement à réformer une disposition de source référendaire. Le Conseil constitutionnel juge que le principe de souveraineté ne s’oppose pas à la modification d’une loi référendaire par le législateur. Le contrôle exercé par le juge porte d’abord sur l’étendue de la compétence législative avant d’analyser la hiérarchie des normes.
I. La plénitude de la compétence législative en matière d’amnistie
A. Le caractère objectif des critères de l’amnistie
Le Conseil constitutionnel rappelle que « la loi fixe les règles concernant l’amnistie » conformément à l’article 34 de la Constitution. Le législateur peut ainsi enlever tout caractère délictueux à des faits pénalement répréhensibles pour l’avenir. Il lui appartient de déterminer les infractions et les personnes bénéficiaires en fonction de critères purement objectifs. La décision précise que « l’article 1er de la loi déférée ne contrevient pas à ces exigences ». Cette approche confirme la large liberté d’appréciation politique laissée au Parlement dans l’usage de son droit de clémence.
B. L’exercice régulier du domaine réservé de la loi
L’amnistie constitue une prérogative régalienne que le Parlement exerce dans le cadre de sa compétence constitutionnelle propre. Les auteurs de la saisine critiquaient une loi qui viserait des crimes précis plutôt que de fixer des règles générales. Le Conseil constitutionnel considère néanmoins que le législateur n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence. Le juge constitutionnel refuse de censurer une mesure d’apaisement social liée à des circonstances politiques exceptionnelles. L’affirmation de cette compétence législative permet d’interroger la force juridique respective de la loi parlementaire et de la loi référendaire.
II. L’équivalence normative entre la loi parlementaire et la loi référendaire
A. La révocabilité des dispositions législatives adoptées par référendum
Le moyen principal reposait sur la hiérarchie supposée entre la loi référendaire et la loi parlementaire ordinaire. Le Conseil constitutionnel affirme que « le principe de la souveraineté nationale ne fait nullement obstacle » à la modification de textes antérieurs. Le législateur peut modifier ou abroger des dispositions issues d’un référendum s’il agit dans son domaine de compétence réservé. Cette solution consacre l’identité de nature juridique entre les deux modes d’expression de la volonté nationale. Une loi adoptée par le corps électoral ne possède donc pas une valeur supra-législative dans l’ordre juridique interne.
B. La préservation nécessaire des garanties légales des principes constitutionnels
La liberté reconnue au législateur de modifier une loi référendaire n’est toutefois pas totalement absolue. Le Parlement doit veiller à ne pas priver de garanties légales des principes de valeur constitutionnelle. Cette réserve constitue la seule limite matérielle imposée à l’exercice du pouvoir d’abrogation ou de modification législative. Le Conseil constitutionnel valide l’article 1er car il ne porte atteinte à aucun principe constitutionnel fondamental. Cette jurisprudence clarifie définitivement les rapports entre la démocratie directe et la démocratie représentative sous la Cinquième République.
