Le Conseil constitutionnel a rendu, le 29 décembre 1989, une décision fondamentale relative à la conformité de la loi de finances pour l’année 1990. Le juge constitutionnel a été saisi par plusieurs groupes de parlementaires contestant la procédure d’adoption ainsi que le contenu de diverses dispositions fiscales. Les requérants critiquaient notamment l’usage de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution par un ministre assurant l’intérim du chef du Gouvernement absent. Ils contestaient également l’introduction de nombreux amendements et la méconnaissance des droits de la défense dans certaines procédures de redressement fiscal. La question posée au juge portait sur la continuité de l’action gouvernementale et le respect des garanties individuelles face aux prérogatives financières de l’État. Le Conseil constitutionnel valide l’essentiel du texte mais censure les dispositions portant une atteinte excessive aux droits des contribuables ou étrangères au domaine financier.
I. La consécration de la continuité gouvernementale et de la liberté d’amendement
A. La plénitude des pouvoirs du Premier ministre par intérim
Le juge constitutionnel affirme que le Président de la République assure la continuité de l’action gouvernementale en désignant un ministre pour assurer l’intérim. Le décret chargeant un membre du Gouvernement de cette mission produit un effet immédiat sans attendre sa publication au Journal officiel. L’intérimaire dispose alors de toutes les prérogatives attachées à la fonction, y compris celle d’engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte. Le Conseil précise ainsi que le ministre désigné « possédait l’intégralité des pouvoirs attachés à la fonction qui lui était confiée à titre intérimaire ». Cette solution garantit l’efficacité du pouvoir exécutif même en cas d’absence temporaire du titulaire de la fonction de Premier ministre.
L’engagement de responsabilité prévu à l’article 49, alinéa 3, est ainsi régulier dès lors que le conseil des ministres en a préalablement délibéré. Le Conseil constitutionnel écarte les griefs relatifs à l’inopposabilité du décret d’intérim, soulignant la nécessité constitutionnelle d’une permanence de la direction gouvernementale.
B. L’encadrement libéral du droit d’amendement parlementaire
Le droit d’amendement constitue le corollaire indispensable de l’initiative législative et s’exerce à chaque stade de la procédure devant les deux assemblées. Le Conseil constitutionnel admet que des modifications puissent affecter des dispositions déjà votées dans des termes identiques par les deux chambres du Parlement. Il souligne que « des amendements peuvent même avoir pour effet d’affecter des dispositions qui ont déjà été votées dans des termes identiques par les deux assemblées ». Cette soumission demeure toutefois conditionnée à l’existence d’un lien suffisant entre l’amendement et le texte en cours de discussion législative. Les adjonctions ne doivent pas dépasser par leur objet les limites inhérentes à l’exercice normal de cette prérogative parlementaire spécifique.
Le juge vérifie systématiquement que les mesures financières nouvelles respectent le droit de priorité de l’Assemblée nationale conformément aux prescriptions de la Constitution. Dans cette espèce, les dispositions relatives à la fiscalité locale ou aux règles de contrôle douanier sont jugées conformes aux limites du droit d’amendement.
II. La sauvegarde des garanties fondamentales et de l’équilibre des finances publiques
A. La censure des prérogatives administratives attentatoires aux droits de la défense
Le Conseil constitutionnel protège rigoureusement les droits de la défense contre l’exercice arbitraire du pouvoir de rectification de l’administration fiscale. Le législateur ne peut autoriser la réparation d’erreurs administratives si cette faculté conduit à écarter les règles de prescription légalement acquises aux citoyens. Le juge déclare contraires à la Constitution les termes « nonobstant l’expiration éventuelle des délais de prescription » et « à tout moment » figurant dans la loi. Cette décision rappelle que la sécurité juridique des contribuables interdit toute remise en cause perpétuelle des situations fiscales par l’autorité publique. La protection des droits fondamentaux impose que le juge de l’impôt puisse apprécier souverainement le caractère substantiel des erreurs commises par les services.
Par ailleurs, l’institution d’une amende fiscale automatique sanctionnant certains modes de paiement méconnaît le principe constitutionnel du respect des droits de la défense. Le Conseil estime qu’une telle sanction, ayant le caractère d’une punition, ne peut être infligée sans une procédure préalable véritablement contradictoire.
B. La répression des cavaliers budgétaires et la protection du domaine financier
Le juge constitutionnel veille au respect strict du périmètre des lois de finances en censurant les dispositions étrangères à l’équilibre budgétaire. Les articles n’ayant aucune incidence sur les recettes, les dépenses ou le contrôle de la gestion des finances publiques sont qualifiés de cavaliers. Le Conseil énonce qu’une mesure se bornant à définir la situation d’un magistrat financier « est étrangère à l’objet des lois de finances ». Ces dispositions ne peuvent donc être adoptées selon la procédure particulière réservée aux textes financiers annuels sous peine d’inconstitutionnalité manifeste. La loi organique relative aux lois de finances impose une corrélation directe entre les mesures législatives et la trajectoire financière de l’État.
Enfin, la décision confirme que le législateur peut modifier rétroactivement une règle fiscale pour des motifs d’intérêt général, sous réserve des situations définitivement jugées. Cette rétroactivité ne saurait toutefois s’appliquer en matière répressive, conformément aux exigences de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
