Par sa décision du 28 décembre 1990, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution de la loi de finances pour l’année 1991. Cette décision revêt une importance majeure car elle valide la création de la contribution sociale généralisée, nouveau levier du financement de la protection sociale. Plusieurs membres du Parlement critiquaient tant la procédure d’introduction de ce nouveau prélèvement que sa conformité aux principes d’égalité et de légalité. Ils soutenaient notamment que ce texte méconnaissait l’autonomie des lois de finances et portait atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le Conseil devait déterminer si ce prélèvement constituait une imposition de toutes natures et si ses modalités respectaient les exigences constitutionnelles fondamentales. La haute juridiction valide l’essentiel du dispositif tout en censurant certaines dispositions étrangères à l’objet financier ou contraires aux droits de la défense. L’analyse portera d’abord sur la qualification juridique de ce prélèvement avant d’examiner la mise en œuvre des principes d’égalité et de légalité.
I. La qualification de la contribution sociale généralisée comme imposition de toutes natures
A. L’admission de l’intégration législative du prélèvement social
La procédure d’adoption fut contestée en raison du recours à une lettre rectificative pour introduire le dispositif au sein du projet de loi. Les requérants considéraient que cette méthode méconnaissait les prérogatives parlementaires et les délais de dépôt impératifs prévus par l’ordonnance organique de 1959. Le juge constitutionnel écarte ce grief en précisant que le recours à ce document constitue « la mise en oeuvre du pouvoir d’initiative des lois ». Cette prérogative, tenue du premier alinéa de l’article 39 de la Constitution, appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. Le Conseil estime que le dépôt tardif n’a pas réduit le délai d’examen dont dispose chaque assemblée pour statuer en première lecture. La régularité de la procédure législative est ainsi préservée malgré le non-respect formel du calendrier fixé par les textes organiques financiers. Cette approche pragmatique permet d’assurer la continuité de la vie nationale tout en validant le vecteur législatif choisi par le pouvoir exécutif. L’examen de la nature intrinsèque de la contribution permet ensuite de justifier son insertion dans le cadre des lois de finances.
B. La reconnaissance du caractère fiscal de la contribution nouvelle
Le Conseil constitutionnel affirme que les contributions nouvelles entrent dans la catégorie des « impositions de toutes natures » visées par l’article 34 de la Constitution. Cette qualification fondamentale distingue la contribution sociale généralisée des cotisations de sécurité sociale, lesquelles ouvrent droit à des prestations ou avantages déterminés. Le législateur peut fixer librement les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement dès lors qu’il s’agit d’un impôt. Cette nature fiscale autorise la présence du dispositif dans une loi de finances en vertu de l’ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances. Le juge relève que ces contributions « seront par elles-mêmes sans effet sur les ressources de l’État pour le nouvel exercice » budgétaire. L’affectation du produit à la Caisse nationale des allocations familiales ne modifie pas la nature juridique de ce prélèvement obligatoire sur les revenus. Cette distinction claire entre impôt et cotisation sociale permet au juge d’évaluer la conformité du dispositif au regard du principe d’égalité.
II. La conciliation de la solidarité nationale avec les principes d’égalité et de légalité
A. La validation de la proportionnalité au regard de la solidarité nationale
La fixation d’un taux unique fut critiquée par les auteurs de la saisine comme étant contraire à la progressivité de l’impôt sur le revenu. Le Conseil rappelle que la contribution commune doit être « également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » contributives. Le législateur a cependant la liberté de déterminer les règles de répartition en tenant compte des caractéristiques propres à chaque imposition créée. Le juge estime que le choix d’un taux unique n’est pas contraire à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il souligne que ces contributions « ne seront pas déductibles de l’impôt sur le revenu, dont les taux sont progressifs », assurant ainsi une cohérence d’ensemble. La solidarité nationale justifie l’association de l’ensemble de la population au financement des dépenses sociales par une assiette très largement définie. Le principe d’égalité est respecté dès lors que le législateur se fonde sur des « critères objectifs et rationnels » pour établir l’imposition. Le respect des droits fondamentaux s’étend également aux phases de recouvrement et aux régimes de sanctions attachés à la perception des recettes.
B. L’exigence de respect des droits fondamentaux dans la mise en œuvre
Le recouvrement de l’impôt peut être confié à des organismes de droit privé dès lors qu’ils exercent une mission de service public. Le Conseil précise toutefois que ces entités doivent impérativement agir sous le contrôle ou l’autorité directe des services de l’État ou de sa tutelle. Cette exigence garantit que le prélèvement des charges de la Nation reste une prérogative strictement encadrée par la puissance publique et la loi. Parallèlement, le juge exerce une vigilance particulière sur le régime des sanctions administratives en rappelant la force des principes du droit pénal. Il censure les dispositions qui n’astreignent pas l’administration au « respect des droits de la défense préalablement au prononcé d’une amende » de nature fiscale. Cette protection s’étend à toute sanction ayant le caractère d’une punition, même si elle est infligée par une autorité non juridictionnelle. Le Conseil constitutionnel affirme ainsi que l’efficacité du recouvrement fiscal ne saurait justifier l’éviction des garanties fondamentales dues à chaque contribuable. La décision préserve l’équilibre entre les nécessités financières de la protection sociale et la protection constitutionnelle des libertés individuelles des citoyens.
