Le Conseil constitutionnel a rendu, le 25 juillet 1991, une décision relative à la loi autorisant l’approbation de la convention d’application de l’accord de Schengen. Cette convention organise la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes entre plusieurs États européens et renforce la coopération policière et judiciaire. Plusieurs parlementaires ont saisi la juridiction afin de contester la conformité de ce texte aux exigences fondamentales de la Constitution française. Les requérants soutenaient que les stipulations conventionnelles portaient atteinte à la souveraineté nationale et aux libertés individuelles garanties par les textes supérieurs. La question posée au juge constitutionnel portait sur la compatibilité d’un espace de libre circulation avec le maintien des prérogatives régaliennes de l’État. Le Conseil constitutionnel a déclaré la loi conforme en précisant que les mesures d’accompagnement garantissaient le respect des principes constitutionnels essentiels. L’examen de cette conformité exige d’analyser d’abord la préservation de la souveraineté nationale avant d’étudier la garantie effective des libertés individuelles.
I. La préservation des conditions essentielles de la souveraineté nationale
A. Le maintien de l’intégrité territoriale et des compétences de police
L’article 2 de la convention prévoit que « les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu’un contrôle des personnes soit effectué ». Les auteurs de la saisine craignaient une dilution des limites territoriales de la République et une perte de maîtrise des flux migratoires nationaux. Le juge précise que le franchissement sans contrôle n’est pas « assimilable à une suppression ou à une modification des frontières » délimitant la compétence de l’État. Les autorités nationales conservent ainsi l’intégralité de leurs attributions juridiques sur le territoire malgré l’allègement des vérifications physiques aux points de passage. Le Conseil souligne que la suppression des contrôles internes « va de pair avec le transfert de ces contrôles et leur harmonisation aux frontières externes ». La sécurité globale repose sur une vigilance accrue aux limites de l’espace commun pour compenser la fluidité intérieure. L’ordre public demeure protégé puisque chaque Partie peut « rétablir, pour une période limitée, les contrôles frontaliers nationaux » en cas de nécessité impérieuse. Cette réserve garantit que l’État ne renonce jamais définitivement à sa mission de protection des citoyens sur son sol souverain.
B. L’encadrement des procédures de coopération et de modification conventionnelle
L’observation et la poursuite transfrontalières font l’objet d’un encadrement rigoureux destiné à prévenir tout empiètement injustifié sur la puissance publique française. Dans le cadre d’une urgence, l’observation doit « prendre fin dès que l’État sur le territoire duquel elle se déroule le demande ». Les agents étrangers ne disposent « en aucun cas du droit d’interpellation » et ne peuvent pénétrer dans les domiciles privés des particuliers. Ces limites strictes empêchent que la coopération policière ne se transforme en un transfert de souveraineté discrétionnaire au profit d’autorités extérieures. Concernant l’absence de clause de dénonciation, le juge constitutionnel estime que les procédures de modification prévues respectent les règles classiques du droit international. Les Parties contractantes « arrêtent d’un commun accord les modifications » à apporter au texte, ce qui préserve la liberté de consentement de l’État. L’absence de mention explicite d’un droit de retrait ne constitue pas un abandon de souveraineté dès lors que la réciprocité est assurée. La France conserve donc sa capacité d’influence sur l’évolution de l’engagement international tout au long de son application effective.
II. La sauvegarde des droits fondamentaux et la définition des offices juridictionnels
A. La protection effective des libertés individuelles et du droit d’asile
Le droit d’asile bénéficie d’une attention particulière car la convention prévoit qu’une « seule Partie contractante est responsable du traitement » de chaque demande formulée. Le Conseil constitutionnel rappelle que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile » sur les territoires français. Les stipulations conventionnelles permettent à la France de traiter une demande « pour des raisons particulières tenant notamment au droit national » malgré les critères généraux. Cette faculté de substitution assure que les exigences constitutionnelles propres à la République ne sont pas évincées par la gestion multilatérale des réfugiés. Par ailleurs, le système d’information Schengen est assorti de garanties suffisantes pour protéger les données à caractère personnel des individus fichés informatiquement. La convention interdit tout « détournement de finalité » dans l’utilisation des informations collectées par les différents services de police et de douane. Le contrôle des mesures prises par les autorités nationales reste soumis aux juridictions françaises, assurant ainsi une protection juridictionnelle continue et efficace. Les libertés individuelles ne se trouvent pas affaiblies par l’intégration technique nécessaire au bon fonctionnement de l’espace de libre circulation.
B. L’exclusion du contrôle de conventionalité et la portée territoriale limitée
Le Conseil constitutionnel refuse d’examiner la conformité de la convention au droit communautaire car cette mission n’entre pas dans ses attributions définies. Il « n’appartient pas au Conseil constitutionnel d’apprécier la conformité d’un engagement international aux stipulations d’un traité » lors d’un contrôle de constitutionnalité. Cette position classique distingue nettement la hiérarchie des normes constitutionnelles de celle régissant les rapports entre traités internationaux au sein de l’ordre juridique. L’indivisibilité de la République n’est pas davantage compromise par le fait que la convention s’applique uniquement au « territoire européen de la République française ». Cette limitation géographique s’explique par l’objet même du traité qui porte sur la suppression des contrôles aux frontières terrestres communes d’Europe. La spécificité des territoires d’outre-mer justifie un régime distinct sans pour autant briser l’unité constitutionnelle de l’État dans son ensemble indivisible. Enfin, l’institution d’un Comité exécutif sans contrôle juridictionnel propre est validée car ses décisions ne possèdent pas d’effet direct sur le territoire. Les actes d’exécution pris par les autorités françaises demeurent contestables devant les juges internes compétents, évitant ainsi tout déni de justice institutionnalisé.
