Le Conseil constitutionnel, par une décision n° 91-294 DC du 25 juillet 1991, s’est prononcé sur la conformité à la Constitution de la loi autorisant l’approbation de la convention de Schengen. Cet engagement international vise à supprimer les contrôles aux frontières intérieures tout en renforçant la coopération policière et judiciaire entre les puissances signataires. Des parlementaires ont saisi la juridiction afin de contester la validité de ce texte au regard de la souveraineté nationale et des libertés publiques. La question posée résidait dans la capacité de l’État à déléguer certaines compétences sans porter atteinte aux conditions essentielles d’exercice de sa propre souveraineté. Les juges ont validé le dispositif en soulignant la préservation des prérogatives régaliennes et l’absence de transferts de compétences irréversibles.
I. La préservation de la souveraineté territoriale par le maintien des pouvoirs régaliens
A. L’intégrité juridique des frontières et de la compétence de l’État
L’article 2 de la convention prévoit que « les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu’un contrôle des personnes soit effectué ». Les auteurs de la saisine soutenaient que cette disposition altérait le fonctionnement des institutions en rendant les limites des compétences territoriales incertaines. Le Conseil constitutionnel rejette cet argument en précisant que le libre franchissement « n’est pas assimilable à une suppression ou à une modification des frontières ». La compétence territoriale de l’État demeure juridiquement intacte malgré l’assouplissement des modalités pratiques de passage des limites physiques nationales. L’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public impose néanmoins que la protection des personnes soit assurée par des mesures alternatives.
B. L’encadrement de la coopération policière et l’absence d’aliénation souveraine
La juridiction examine si les mécanismes de coopération policière constituent une aliénation inacceptable de la puissance publique au profit d’autorités étrangères. Elle relève que la procédure de poursuite transfrontalière prévue à l’article 41 de la convention « n’est ni générale, ni discrétionnaire ». Les agents étrangers ne disposent d’aucun droit d’interpellation et doivent respecter les règles strictes du droit national de l’État d’accueil. L’absence de clause de dénonciation expresse ne constitue pas non plus un abandon de souveraineté puisque les modifications s’arrêtent d’un commun accord. L’indépendance nationale est ainsi sauvegardée par le respect rigoureux du principe de réciprocité entre les différentes puissances contractantes.
II. La garantie des droits fondamentaux et les limites du contrôle de constitutionnalité
A. La sauvegarde du droit d’asile et de la liberté individuelle
Le droit d’asile, protégé par le Préambule de 1946, faisait l’objet d’inquiétudes majeures de la part des auteurs de la saisine parlementaire. Le Conseil rappelle que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». La détermination d’un État responsable unique pour traiter les demandes ne fait pas obstacle au droit de protéger les individus menacés. La loi nationale continue de s’appliquer pour garantir la sécurité individuelle et les droits de la défense lors des procédures d’extradition. La protection des données nominatives au sein du système d’information Schengen est également jugée suffisante pour prévenir toute atteinte aux libertés.
B. La restriction du champ du contrôle face à l’ordre juridique international
La saisine critiquait l’exclusion de certains territoires du champ d’application de la convention au nom du principe d’indivisibilité de la puissance publique. Le juge estime que « la limitation du champ d’application territoriale de cette convention » n’est pas contraire aux règles fondamentales du droit interne. Il précise par ailleurs qu’il ne lui appartient pas d’apprécier la conformité d’un engagement international aux stipulations d’un traité communautaire. Cette réserve juridictionnelle confirme que le contrôle de l’article 61 de la Constitution ne s’étend pas à la vérification de la conventionalité des lois. La décision finale valide ainsi l’équilibre trouvé entre l’intégration européenne et le respect des principes constitutionnels protecteurs des libertés.
