Le Conseil constitutionnel a rendu, le 7 août 1991, une décision relative à la loi sur le congé de représentation et le contrôle des comptes associatifs. Saisi par des membres du Parlement, le juge devait examiner la conformité de plusieurs dispositions au principe fondamental de la liberté d’association. Le texte contesté instituait un droit à congé pour les salariés membres d’associations et soumettait les appels à la générosité publique à une déclaration. La question de droit portait sur l’existence éventuelle d’une entrave aux libertés constitutionnelles par l’instauration de nouvelles contraintes administratives et financières pour les groupements. La juridiction a décidé que ces mesures, fondées sur des critères objectifs, ne portaient pas atteinte à la liberté d’association garantie par le Préambule. L’analyse portera d’abord sur la conciliation entre droits sociaux et liberté associative, puis sur la validation du régime de contrôle des ressources collectées auprès du public.
I. La préservation de l’autonomie associative face aux nouveaux droits sociaux
A. La validité constitutionnelle du congé de représentation
L’article premier de la loi instaure un droit à congé pour les salariés désignés par leur association pour siéger dans certaines instances consultatives officielles. Le Conseil constitutionnel relève que « les règles applicables au congé de représentation reposent sur des critères objectifs » sans porter atteinte à la liberté d’association. Cette solution confirme que le législateur peut imposer des obligations aux employeurs sans pour autant restreindre la liberté contractuelle ou l’indépendance des associations. La protection sociale prévue par l’article 2 pour ces salariés en mission complète ce dispositif sans introduire de discrimination ou de contrainte excessive. Les juges soulignent la neutralité de ces mesures sociales qui ne visent qu’à faciliter la représentation associative auprès des autorités publiques nationales ou locales.
B. L’innocuité du renvoi au droit local alsacien-mosellan
La loi mentionne expressément les associations inscrites au registre en application de la loi du 19 avril 1908 relative au contrat d’association local. Les requérants s’interrogeaient sur la constitutionnalité de cette référence particulière au sein d’un texte législatif de portée nationale concernant des libertés publiques. Le Conseil constitutionnel écarte ce grief en observant que « le particularisme du droit local ne procède pas de l’article 1er » de la loi déférée. Cette disposition législative ne modifie ni n’affecte le domaine d’intervention de la norme territoriale ancienne dont la mention ne saurait entraîner l’inconstitutionnalité. La décision préserve ainsi l’existence des régimes juridiques spécifiques sans heurter le principe d’égalité ou l’unité des principes fondamentaux régissant la liberté d’association.
II. La légitimité du contrôle sur l’usage de la générosité publique
A. La distinction entre déclaration préalable et pouvoir d’autorisation
L’article 3 soumet les campagnes nationales d’appel à la générosité publique à une obligation de déclaration préalable auprès de la préfecture du siège social. Le Conseil constitutionnel précise que cette formalité a pour seul objet de porter à la connaissance de l’autorité les objectifs poursuivis par l’appel. Le législateur n’a pas entendu conférer au représentant de l’État « un pouvoir d’autorisation » qui serait contraire au régime de liberté établi en 1901. La déclaration permet uniquement l’exercice ultérieur d’un contrôle sur l’emploi des ressources collectées afin de protéger les donateurs et la sincérité des causes. Cette mesure de police administrative est jugée proportionnée car elle ne constitue pas une entrave préalable à la constitution ou à l’action des groupements.
B. L’encadrement du contrôle financier par la Cour des comptes
La loi impose aux organismes collecteurs d’établir un compte d’emploi annuel des ressources dont la conformité est vérifiée par la Cour des comptes. Les magistrats financiers vérifient si les dépenses engagées correspondent effectivement aux objectifs sociaux ou humanitaires annoncés lors de la campagne d’appel au public. Le Conseil constitutionnel valide ce contrôle « dans le respect de la liberté d’association » car il repose sur des règles spécifiques édictées par décret. Les observations formulées ont pour but d’informer les responsables et les adhérents sans substituer la volonté de l’administration à celle des dirigeants associatifs. La publicité des observations intervient seulement après l’information des responsables, garantissant ainsi le respect des droits de la défense et de la réputation des organismes.
