Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 91-300 DC du 7 novembre 1991, se prononce sur une résolution modifiant le règlement d’une assemblée parlementaire. Cette décision intervient dans le cadre du contrôle obligatoire de constitutionnalité prévu par l’article 61, alinéa premier, de la Constitution. La résolution soumise à l’examen vise à moderniser le fonctionnement interne de l’institution, notamment concernant l’organisation des commissions d’enquête. Elle tend également à instaurer des procédures de vote abrégées afin d’accélérer le traitement des textes législatifs. Le juge constitutionnel doit alors déterminer si cette autonomie réglementaire respecte strictement les exigences de la hiérarchie des normes. La question centrale repose sur la conciliation entre l’efficacité du travail parlementaire et la protection des droits fondamentaux des élus. Le juge valide l’essentiel de la réforme tout en assortissant sa décision de réserves d’interprétation significatives. L’analyse portera d’abord sur l’encadrement normatif de l’autonomie parlementaire avant d’étudier la protection des prérogatives constitutionnelles.
I. L’encadrement normatif rigoureux de l’autonomie réglementaire des assemblées
L’autonomie d’une chambre parlementaire pour fixer ses propres règles ne saurait l’affranchir du respect scrupuleux de la hiérarchie des normes juridiques. Le juge rappelle que la conformité d’un règlement s’apprécie au regard de la Constitution mais aussi des lois organiques et des mesures législatives spécifiques. À ce titre, il précise que les modifications apportées à l’ordonnance relative au fonctionnement des assemblées « s’imposent également à une assemblée parlementaire lorsqu’elle modifie ou complète son règlement ». Cette affirmation souligne la subordination de la volonté interne de l’assemblée aux normes supérieures édictées pour organiser les pouvoirs publics. Le Conseil vérifie ainsi la cohérence des nouvelles dispositions relatives aux commissions d’enquête avec les réformes législatives récentes. Il garantit que le pouvoir réglementaire des assemblées ne puisse jamais primer sur le cadre législatif organique préexistant.
Cette exigence de légalité se manifeste également par une vigilance particulière accordée au respect des délais constitutionnels impératifs lors de l’examen des textes. Le Conseil s’intéresse spécifiquement aux modalités de dépôt des projets de loi organique pendant l’intervalle des sessions parlementaires. Il considère que le rattachement d’un dépôt à la dernière séance tenue « ne saurait, sans que soit méconnu l’article 46 de la Constitution, constituer le point de départ du délai ». Le juge impose ainsi une réserve d’interprétation stricte pour préserver le délai de réflexion de quinze jours voulu par le constituant. Cette protection assure que la célérité administrative ne porte pas atteinte à la qualité de l’examen des normes les plus importantes. La procédure législative demeure ainsi encadrée par des bornes temporelles que le règlement intérieur d’une chambre ne peut librement déplacer.
II. La conciliation de l’efficacité parlementaire avec les prérogatives constitutionnelles
Le Conseil constitutionnel reconnaît la légitimité des assemblées à organiser leurs travaux pour permettre une accélération globale de la procédure législative. Il admet qu’une assemblée peut définir des « modalités d’examen, de discussion et de vote des textes dans le but de permettre une accélération de la procédure ». Cette reconnaissance valide le principe des procédures abrégées, comme le vote sans débat, indispensables à la gestion de l’encombrement parlementaire. Le juge constitutionnel adopte ici une position pragmatique face aux nécessités fonctionnelles des institutions politiques modernes. L’efficacité devient un objectif légitime dès lors qu’elle ne sacrifie pas l’essence même du débat démocratique au sein de l’hémicycle. L’équilibre recherché permet aux chambres de traiter plus rapidement les textes techniques tout en préservant leur capacité de délibération.
Toutefois, cette recherche d’efficacité rencontre une limite infranchissable dans l’exercice effectif des droits individuels des membres de l’assemblée concernée. Le juge souligne que les modalités retenues doivent respecter les prérogatives du Gouvernement ainsi que « l’exercice effectif du droit d’amendement ». La procédure de vote sans débat n’est jugée constitutionnelle que parce qu’elle ménage la faculté pour les auteurs d’amendements de les reprendre en séance. Le Conseil s’assure ainsi que la simplification des débats ne se transforme jamais en une suppression pure et simple de la discussion. La protection du droit d’amendement constitue un pilier de la démocratie parlementaire que le juge refuse de voir affaibli par des réformes règlementaires. La validité des procédures d’adoption accélérées dépend donc directement du maintien des garanties procédurales offertes à chaque représentant.
